Strokovni članki

Besedilo

Kdaj in kako Evropska konvencija o varstvu človekovih pravic varuje t.i. socialne pravice (1)

Celotno besedilo

1. Uvod²

Evropska konvencija o človekovih pravicah (EKČP)³ je bila sprejeta leta 1950, predvsem z namenom zagotovitve miru v Evropi in vzpostavitve učinkovite politične demokracije, ki bi preprečila ponovni vzpon totalitarnih režimov. Ne glede na to izhodiščno protitotalitarno usmerjenost⁴ se je ob prihodu novih držav in s sodno prakso v EKČP izoblikoval instrument za varstvo različnih človekovih pravic, ⁵ ki so v marsičem podobne pravicam, ki jih varujejo nacionalne ustave. Evropsko sodišče za človekove pravice (ESČP) je zavzelo stališče, da je EKČP »živ instrument, ki ga je treba razlagati glede na današnje okoliščine«⁶ in je v skladu s tem načelom omogočilo številnim interesom, ki jih snovalci EKČP morda niso predvideli ali niti niso mogli predvideti, varstvo v okviru EKČP. Med temi interesi so tudi takšni, ki se jim tradicionalno pripisujejo lastnosti socialnih pravic in so bili urejeni v posebnih, od državljanski in političnih pravic ločenih mednarodnih dokumentih.

Med konkretnejšimi pristopi, ki so z dinamično razlago EKČP omogočili zgoraj omenjeni razvoj na socialnovarstvenem področju, je treba omeniti preskok iz izključno negativnega pojmovanja obveznosti držav v celostno pojmovanje, ki vključuje pozitivne državne ukrepe. Danes je ustaljeno stališče ESČP, da spoštovanje pravic terja ne samo (negativno) zavezo, da se bo država vzdržala posegov v pravice, ampak tudi (pozitivno) obvezo, da bo zaščitila posameznika pred takšnimi posegi.⁷ Prav tako pomembno vlogo pri vključevanju socialnih interesov v okvir varstva EKČP je imelo napredno pojmovanje koncepta »civilnih pravic« s tem, da ta vključuje tudi socialnovarstvene zahtevke.⁸ S tem so slednji postali varovani po 6. členu EKČP, ki zagotavlja pravico do poštenega sojenja.⁹ Podobno je omembe vredna širitev koncepta premoženja, katerega varstvo določa 1. člen Prvega protokola k EKČP,¹⁰ na področje upravičenj do socialnih prejemkov. Stališče, da socialnovarstvena upravičenja pod pogoji, ki bodo natančneje obravnavani pozneje, pomenijo legitimno pričakovanje oziroma premoženje, je nezanemarljivo omejilo državno diskrecijo v zvezi s tem in nadalje vodilo tudi v širitev uporabe 14. člena EKČP, ki prepoveduje diskriminacijo pri uživanju pravic iz EKČP.¹¹

V nadaljevanju v prispevku obravnavamo sodno prakso ESČP, pomembno za področje socialnih pravic, ki je utemeljena na zgoraj opisanih pristopih. Najprej pojasnjujemo izhodišče razvoja sodne prakse in nato konkretne jurisprudenčne doktrine, ki so zaznamovale to področje. Pri tem se zaradi prostorskih omejitev osredotočamo na izbrane primere, ki so po mnenju avtorice posebej pomembni za slovensko sodno prakso.

2. Dvotirnost varstva in soodvisnost pravic

Dve leti preden je bila EKČP predložena državam Sveta Evrope v podpis, je Generalna skupščina Združenih narodov sprejela Splošno deklaracijo o človekovih pravicah, ki je prvi mednarodni dokument, s katerim so se države zavezale k spoštovanju celotnega seznama konkretnih temeljnih človekovih pravic. Splošna deklaracija v preambuli izrecno govori o prirojenem človeškem dostojanstvu in potrebi po družbenem napredku ter ustvarjanju boljših življenjskih razmer. V ta namen je ob civilnih priznala tudi številne temeljne ekonomske, socialne in kulturne pravice.

Ne glede na siceršnjo celovitost Splošne deklaracije so se pozneje civilne in politične pravice na eni ter ekonomske in socialne pravice na drugi strani pogosto urejale v ločenih mehanizmih mednarodne zaščite. Tako je Generalna skupščina Združenih narodov sprejela dva ločena mednarodna pakta (Mednarodni pakt o državljanskih in političnih pravicah ter Mednarodni pakt o ekonomskih, socialnih in kulturnih pravicah, oba sprejeta leta 1966) in pozneje več drugih posebnih mehanizmov. Te so se razlikovali tudi v tem, da se je za t. i. tradicionalne človekove pravice ali pravice prve generacije štelo, da jih države morajo zagotavljati, medtem ko se v zvezi s socialnimi in ekonomskimi pravicami pogosto omenja progresivno izvajanje, to je postopno uresničevanje pravic glede na razpoložljivost finančnih in drugih sredstev.¹²

Tudi v okviru Sveta Evrope je veljal dvotirni sistem varstva človekovih pravic. EKČP je primarno namenjena varstvu prve skupine, tj. tradicionalnih človekovih svoboščin. Za uresničevanje teh pravic je pristojno ESČP. Področje socialnih pravic ureja Evropska socialna listina,¹³ ki med drugim določa pravico do stanovanja, zdravja, izobraževanja, zaposlenosti, socialne varnosti ter zaščito pred revščino in socialno izključenostjo. Za spremljanje nadzora nad izvajanjem listine ni pristojno sodišče, temveč Evropski odbor za socialne pravice.

Kljub zgoraj opisanem ločenem področnem urejanju, pa je tako v teoriji¹⁴ kot tudi sodni praksi¹⁵ že dalj časa prisotno zavedanje o povezanosti in soodvisnosti pravic. V Dunajski deklaraciji, sprejeti na svetovni konferenci o človekovih pravicah leta 1993, je tako izrecno zapisano, da so vse človekove pravice univerzalne, nedeljive in soodvisne. ESČP je podobno že leta 1979 v zadevi Airey proti Irski zapisalo:

“Sodišče se zaveda, da je nadaljnje uresničevanje socialnih in ekonomskih pravic odvisno predvsem od prevladujočega, zlasti finančnega, položaja v državi. Po drugi strani pa konvencija zahteva razlago glede na aktualne razmere in je namenjena dejanskemu varstvu posameznikov na področju, s katerim se ukvarja. Medtem ko konvencija ureja pravice, ki so v bistvu državljanke in politične, imajo mnoge med njimi socialne in ekonomske posledice. Sodišče torej, tako kot Komisija, meni, da samo dejstvo, da lahko razlaga konvencije poseže v polje socialnih in ekonomskih pravic, ne more biti odločujoči dejavnik proti takšni razlagi; ni trdne ločnice, ki bi ločevala to področje od tistega, ki ga pokriva konvencija."¹⁶

Razumevanje pravic glede soodvisnosti je pripomoglo h krepitvi zaščite socialnih pravic. Tako je ESČP z dinamično razlago, ki upošteva napredek v družbi in njenem vrednostnem substratu, in z uporabo načela učinkovitosti, »razširilo« varstvo, ki ga zagotavlja EKČP, tudi na nekatere pravice, ki so glede na prej omenjeno dihotomijo pojmovane kot socialne. V zvezi s tem gre omeniti zlasti štiri jurisprudenčne doktrine, ki so obravnavane v nadaljevanju.

3. Pozitivne obveznosti države

Prvi člen EKČP določa obveznost države, da na svojem ozemlju zagotovi uresničevanje pravic in svoboščin iz EKČP. Evropsko sodišče je to načelo razlagalo tako, da od držav pogodbenic zahteva ne samo, da se vzdržijo posegov v zagotovljene pravice, ampak da sprejmejo tudi konkretne ukrepe za njihovo zaščito (t. i. pozitivna obveznost). Da se slednje razteza tudi na področje socialne varnosti, je ESČP potrdilo v številnih primerih, kjer so bile obravnavane pravica do življenja (2. člen),¹⁷ prepoved mučenja in nehumanega ravnanja (3. člen)¹⁸ in pravica do zasebnosti (ki v skladu s sodno prakso ESČP vključuje fizično in psihično integriteto, 8. člen).¹⁹

V zadevi Nitecki proti Poljski²⁰ je hudo bolni pritožnik trdil, da je bilo zanj zato, ker ni zmogel plačati 30 odstotkov cene zdravil, potrebno zdravljenje nedostopno, kar bo vodilo v njegovo prezgodnjo smrt. ESČP je ugotovilo, da je država s tem, ko je financirala 70 odstotkov zdravila, ravnala v skladu s svojimi obveznostmi iz 2. člena, in je zadevo razglasilo za nedopustno, češ da je bila očitno neutemeljena. Podobno je Evropsko sodišče odločilo tudi v zadevi Pentiacova in 48 drugih proti Moldaviji.²¹

Glede 2. in 3. člena se je ESČP ukvarjalo tudi s pritožbami, da nezadostna finančna pomoč in posledična revščina spodkopava pravico do življenja ali človekovo dostojanstvo. V zvezi s tem je smotrno omeniti zadevo Van Volsem proti Belgiji (odklop elektrike zaradi neplačanih računov),²² zadevo Pančenko proti Litvi (socialna stiska, povezana z izgubo statusa oziroma prebivališča),²³ O’Rourke proti Združenemu kraljestvu (brezdomstvo)²⁴ ter Larioshina proti Rusiji in Budina proti Rusiji (nezadostna pokojnina).²⁵

Čeprav ESČP v omenjenih zadevah ni ugotovilo kršitve (oziroma jih je razglasilo za nedopustne), pa je pomembno sporočilo, da tovrstna vprašanja niso izvzeta iz njegove presoje. ESČP je namreč izrecno sprejelo možnost, da pritožbe o nezadostni socialni pomoči ali pokojnini kot tudi takšne o zavrnitvi prošnje za nastanitve, lahko vodijo v kršitev 3. člena EKČP. V zadevi Budina proti Rusiji je ESČP takšno, sicer res izjemoma vpleteno, pozitivno obveznost države pojasnilo takole:

“Sodišče ne more izključiti odgovornosti države za ‘ravnanje’, ko se pritožnik, ki je v celoti odvisen od države, sooči z njeno ravnodušnostjo ob resnem pomanjkanju ali potrebi, ki ni v skladu s človekovim dostojanstvom.”²⁶

V nobenem od omenjenih primerov ESČP ni bilo mnenja, da je stiska pritožnika dosegla prag nečloveškega ali ponižujočega ravnanja. V O’Rourke proti Združenemu kraljestvu je ESČP upoštevalo še nekatere druge dejavnike, zlasti dejstvo, da pritožnik ni sodeloval pri iskanju nastanitve.²⁷

4. Procesne varovalke pri odločanju o socialnih pravicah

V okviru odločanja o civilnih pravicah, ki so lahko tudi socialnovarstvene, morajo sodišča spoštovati vsa načela poštenega sojenja, kakor so neodvisnost in nepristranskost, enakopravnost strank v postopku in odločanje v razumnem roku.

Določeno zaščito proti arbitrarnosti glede vsebine odločitve pomeni zahteva za njeno obrazložitev. Dokaz za to je zadeva Jaćimović proti Hrvaški,²⁸ kjer so domača sodišča odločala o ukinitvi prejemka zaradi brezposelnosti. Kljub temu, da je pritožnik trdil, da se zaradi vojne ni mogel osebno javljati pristojnim organom, kar je bil pravno ustrezen argument, se domača sodišča do njega niso opredelila. Zaradi nezadostne obrazložitve je ESČP ugotovilo kršitev 6. člena.

Nadalje je pomembno, da ima posameznik pred sodiščem možnost ustne obravnave, dokazovanja s pričami in da je v enakovrednem položaju kot nasprotna stranka, tudi kadar je ta upravni organ. V zadevi Miller proti Švedski²⁹ je ESČP na primer ugotovilo kršitev 6. člena, ker domače sodišče, ki je presojalo upravičenost do invalidnine, ni dalo pritožniku možnosti, da sam ali prek odvetnika ustno predstavi svoj položaj. V številnih zadevah je ESČP presojalo, ali način pridobivanja in upoštevanja izvedeniških mnenj spoštuje enakopravnost strank v postopku. V zvezi s tem je treba posebno pozornost nameniti zlasti nevtralnosti izvedencev in sodelovanju pri pripravi izvedeniških mnenj. Slednje je bilo obravnavano v zadevi Letinčić proti Hrvaški,³⁰ kjer so domači organi odločali o upravičenosti do družinskega invalidskega prejemka glede na to, ali je bilo mogoče samomor očeta šteti za posledico njegove udeležbe v vojni. Mnenje o upravičenosti do tega prejemka je na zahtevo ministrstva za zdravje podal referenčni center ministrstva. ESČP je odločilo, da sicer nepristranskost oziroma nevtralnost tega referenčnega centra ni bila sama po sebi dovolj sporna, da pa bi moral imeti pritožnik glede na to, da je bilo mnenje odločilno, možnost sodelovati pri njegovi pripravi, moral bi vedeti, katere dokumente so izvedenci upoštevali, in moral bi imeti možnost, da se do njih opredeli, postavlja vprašanja pričam ali uspešno predlaga pridobitev drugega mnenja.³¹

Glede položaja izvedencev v postopku je ESČP zavzelo stališče, da sta njihova vloga v dokaznem postopku in njihovo razmerje do strank pomembna pri presojanju poštenosti postopka.³² Pomanjkanje nevtralnosti izvedenca, ki ga imenuje sodišče, in čigar mnenje ima posebej veliko težo pri ugotavljanju dejstev, lahko vodi v kršitev načel nepristranskosti sodišča in/ali enakopravnosti strank v postopku,³³ čeprav bolj pogosto slednjega kot prvega.

V zadevi Sara Lind Eggertsdóttir proti Islandiji³⁴ je ESČP ugotovilo kršitev 6. člena, ker se je vrhovno sodišče, ki je spremenilo sodbo nižjega sodišča v škodo pritožnikov, oprlo predvsem na mnenje izvedencev, ki so bil zaposleni v bolnišnici, katere malomarnost se je presojala v domačem postopku, in so tako ocenjevali delo svojih kolegov. Podobno je ESČP sklenilo v zadevah Shulepova proti Rusiji³⁵ in Placì proti Italiji.³⁶ V vseh treh omenjenih zadevah so bili sporni izvedenci, ki jih je postavilo sodišče.

Glede izvedencev, ki so zaposleni pri organu, ki ima določeno vlogo – na primer položaj nasprotne stranke – v postopku, je ESČP zavzelo stališče, da četudi lahko ta povezava pri posamezniku razumljivo vzbuja zaskrbljenost o pristranskosti, ta sum sam po sebi ni dovolj.³⁷ Zahteva za nepristranskost in neodvisnost, ki velja za sodišča, se namreč ne uporablja enako za izvedence.³⁸ ESČP torej v vsakem postopku posebej presoja, ali so dvomi v nevtralnost izvedenca objektivno upravičeni.(39) Po mnenju ESČP bi nasprotno stališče v številnih primerih nerazumno omejilo možnosti pridobitve strokovnih mnenj.⁴⁰

Zgornje stališče glede položaja izvedencev se nanaša tudi na izvedence, ki jih ni imenovalo sodišče, ampak sodelujejo v predhodnem upravnem postopku.⁴¹ V zadevi Korošec proti Sloveniji⁴² je ESČP ob uporabi zgornjih načel sklenilo, da je Slovenija kršila načelo enakopravnosti strank v postopku s tem, ko se je delovno in socialno sodišče oprlo predvsem na mnenje invalidske komisije in ni imenovalo neodvisnega izvedenca, da bi ocenil, ali pritožnik potrebuje stalno strokovno zdravstveno nego. ESČP je oprlo svojo odločitev na (1) položaj invalidske komisije, (2) odločilno vlogo njenega mnenja za presojo zadeve in (3) na dejstvo, da pritožnik ni imel možnosti izpodbijati ugotovitev komisije.

Nasprotno pa je ESČP v zadevi Krunuslava Zovko proti Hrvaški⁴³ ugotovilo, da niti vsebina spisa niti pritožnikove navedbe niso razkrile dokazov o pomanjkanju objektivnosti izvedencev, tj. pooblaščenih zdravnikov in zdravstvenih komisij hrvaškega zavoda za zdravstveno zavarovanje. Nadalje je kot pomembno ocenilo tudi dejstvo, da so morali imeti izvedenci pomembne strokovne izkušnje in izobrazbo in jih je domače pravo zavezovalo k nepristranskosti in strokovnosti pri podajanju mnenj. Glede na okoliščine primera je nato ESČP sklenilo, da 6. člen EKČP ni bil kršen.

Zgoraj so navedena nekatera merila poštenega sojenja, ki so posebej pomembna za odločanje o socialnih pravicah. Kadar je tem in drugim splošnim jamstvom poštenega sojenja zadoščeno in kadar imajo sodišča polno pristojnost pri presoji odločitev upravnih organov,⁴⁴ lahko govorimo o skladnosti s 6. členom EKČP.

5. Sorazmernost

Načelo sorazmernosti samo po sebi ne ustvarja nobene pravice, temveč je orodje pri presojanju dopustnosti posegov v nekatere konvencijske pravice, kakršne so pravice do zasebnosti, svobode govora in varstva lastnine. Za presojanje upravičenj do socialnovarstvenih prejemkov in pokojnin je pomembno načelno stališče, ki ga je ESČP zavzelo v zadevi Stec in drugi proti Združenemu kraljestvu.⁴⁵ V njej je ESČP odločilo, da premoženje (ang. possession) zajema tudi vse socialnovarstvene prejemke, ne glede na to, ali temeljijo na plačevanju prispevkov ali ne. ESČP je zapisalo:

"[1. člen Prvega protokola] ne ustvarja pravice do pridobitve premoženja. Pogodbenih članic ne omejuje v njihovi svobodi, da se odločijo, ali bodo imele določen sistem socialnega varstva ali da izberejo vrsto in višino prejemka, ki ga bodo izplačevale v okviru izbranega sistema ... Toda če pogodbene članice sprejmejo zakonodajo, ki omogoča izplačevanje socialnih prejemkov kot pravice – ne glede na to, ali je ta pravica pogojena z vplačevanjem prispevkov ali ne –, je treba takšno zakonodajo obravnavati, kot da ustvarja premoženjski interes po 1. členu Prvega protokola h konvenciji glede oseb, ki izpolnjujejo pogoje po zakonu."⁴⁶

Torej o zavarovanem premoženjskem interesu lahko govorimo takrat, kadar je posameznik po zakonodaji upravičen do socialnega prejemka – to pomeni, da izpolnjuje vse zakonske pogoje. Če je tako oziroma je posamezniku takšno upravičenje priznano kako drugače, potem je njegova ukinitev ali omejitev (lahko tudi z naknadno zakonsko spremembo) poseg, ki mora v skladu s 1. členom Prvega protokola k EKČP zadostiti vsem trem navedenim merilom:

– imeti podlago v zakonu,

– imeti legitimen cilj,

– biti sorazmeren s tem ciljem.

ESČP je v svoji sodni praksi prepoznalo, da so lahko spremembe socialnovarstvene zakonodaje potreben in sprejemljiv odziv na družbeni razvoj. Vendar kadar posameznik zato izgubi upravičenje do nekega prejemka, je po mnenju ESČP treba skrbno proučiti konkretne okoliščine primera.⁴⁷ Ukrepi morajo imeti legitimen cilj; morajo pa biti z njim tudi razumno sorazmerni. Glede slednjega ESČP zlasti presoja, ali neka sprememba oziroma ukrep posamezniku nalaga pretirano breme. Pri tem upošteva, ali gre za popolno ukinitev prispevka ali za razumno zmanjšanje in ali je zaradi spremembe ogrožena pritožnikova zmožnost preživljanja.⁴⁸ Nadalje upošteva tudi, ali gre za nenadno spremembo ali je posamezniku omogočeno določeno prilagoditveno obdobje.⁴⁹

Poleg sprememb v zakonodaji⁵⁰ težave lahko povzročijo tudi odločbe, s katerimi je prejemek ukinjen ali zmanjšan.⁵¹ Sodišče je tudi v takšnih zadevah ob ugotovljeni nesorazmernosti obsodil državo pogodbenico zaradi kršitve 1. člena Prvega protokola k EKČP.⁵²

Kakor že rečeno v zvezi s sorazmernostjo posega, je lahko po EKČP razumno zmanjšanje prejemkov povsem sprejemljivo. To stališče je mogoče nadalje podpreti z dvema odmevnima sodbama. V zadevi Valkov in drugi proti Bolgariji⁵³ se je skupina upokojencev, katerih pokojnine so bile omejene z zgornjo mejo, pritožila, da ta omejitev pomeni nedopusten poseg v njihovo pravico do premoženja. ESČP je nasprotno temu ugotovilo, da to za pritožnike ni pomenilo pretiranega in nesorazmernega bremena in da torej 1. člen Prvega protokola k EKČP ni bil kršen. Podobno je v zadevi Koufaki in Adedy proti Grčiji⁵⁴ ESČP dopustilo znižanje plač javnih uslužbencev, ki je bilo posledica ukrepov nujnih za konsolidacijo javnih financ in spoštovanje zahtev trojke.

V nasprotju z zgornjimi primeri je ESČP v zadevah, obravnavanih v nadaljevanju, razglasilo posege v prihodke za neskladne z zahtevami 1. člena Prvega protokola k EKČP. Tako je v zadevi Kjartan Asmundsson proti Islandiji⁵⁵ ugotovilo, da je bil zakon, ki je spremenil podlago za upravičenje do pokojnine zaradi invalidnosti in posledično odrekel pritožniku ta prejemek, nesorazmeren glede na zastavljeni cilj. Pri tem je ESČP upoštevalo zlasti dejstvo, da je pritožnik prejemal pokojnino dvajset let, da je v celoti izgubil upravičenje do nje in da je ukrep prizadel le 54 upokojencev. V zadevi Moskal proti Poljski⁵⁶ je ESČP ugotovilo, da je nenadna ukinitev zgodnje pokojnine zaradi naknadne razveljavitve odločitve o njeni dodelitvi pomenila prehudo breme za pritožnico. Tako je ni bilo mogoče šteti za sorazmerni poseg v njeno pravico do varstva lastnine.

Tudi v zadevi Béláné Nagy proti Madžarski⁵⁷ je veliki senat ESČP obravnaval primer, ko je pritožnica, tokrat zaradi zakonodajnih sprememb, v celoti izgubila socialni prejemek. Povedano natančneje, pritožnici je bila najprej dodeljena invalidska pokojnina (leta 2001), ki pa je bila pozneje ukinjena, ker je bila raven njene invalidnosti zaradi uporabe drugačne metodologije ocenjena nižje. Pritožnica je pozneje prestala dodatne preiskave, na podlagi katerih je bila njena invalidnost ocenjena s stopnjo, ki je zadostovala za upravičenje do prejemka. Vendar pa je medtem nova zakonodaja, ki je začela veljati leta 2012, uvedla dodatna merila, povezana z dobo zavarovalnega kritja, ki jih pritožnica ni izpolnila. Zato je bila kljub temu da bi stopnja njene invalidnosti sicer upravičevala nadomestilo za invalidnost v novem sistemu, pritožničina prošnja zaradi teh novih meril zavrnjena.

ESČP je v zadevi ugotovilo kršitev 1. člena Prvega protokola. Upoštevalo je zlasti, da je pritožnica v celoti izgubila prejemek. Ob tem, da ni imela nobenega drugega omembe vrednega dohodka, ki bi ji omogočal preživetje, je pripadala še ranljivi skupini, ki je bila težko zaposljiva. ESČP je tako sklenilo, da kljub legitimnemu namenu spornega ukrepa zaradi racionalizacije sheme invalidskih prejemkov ta ni uspel najti ustreznega ravnovesja in je pritožnici naložil pretirano breme.

Nekoliko podobno vprašanje je ESČP obravnavalo tudi v nedavno sprejeti sodbi v zadevi Krajnc proti Sloveniji,⁵⁸ ki v času pisanja tega prispevka še ni pravnomočna. Pritožnik v tej zadevi je imel pravico do nadomestila za čas čakanja na razporeditev oziroma zaposlitev na drugem ustreznem delu v višini približno 390 evrov mesečno od leta 2004 dalje. Potem, ko je leta 2010 utrpel novo poškodbo, je njegov osebni zdravnik podal predlog za uveljavitev novih pravic iz invalidskega zavarovanja. Vendar pa je to zaradi določb novega zakona (ZPIZ-1) pomenilo, da je bil pritožnik namesto do vsaj prejšnjega prejemka zdaj upravičen le do nadomestila za invalidnost v višini okoli 190 evrov mesečno. ESČP je moralo odgovoriti predvsem na vprašanje, ali je bilo glede na dejstvo, da se je pritožnikov prejemek zaradi invalidnosti znižal za več kot polovico kljub temu, da se je njegovo zdravstveno stanje poslabšalo, pritožniku naloženo pretirano breme. ESČP je na to vprašanje odgovorilo pritrdilno, upoštevajoč zlasti, (i) da je prišlo do znižanja prejemka le zaradi podanega predloga, utemeljenega na poslabšanju invalidnosti, pri čemer so nezaposleni invalidi s preostalo delovno zmožnostjo, ki se jim stanje po 1. januarju 2003 ni poslabšalo, še naprej prejemali prejemek po starem zakonu, ter (ii) ranljivost pritožnika, ki je kot nezaposleni invalid že tako imel težave pri iskanju zaposlitve, hkrati pa je bil ta prejemek njegov glavni vir dohodka in se na spremembo v njegovi višini ni mogel pripraviti. ESČP je tako ocenilo, da kljub temu, da so imele zakonske spremembe legitimni cilj varovati javne blagajne in spodbujati invalide s preostalo delovno zmožnostjo, da se zaposlijo, država ni uspela najti ustreznega ravnovesja med različnimi interesi. V skladu s tem je ESČP sklenilo, da je bil kršen 1. člen Prvega protokola k EKČP.

6. Prepoved diskriminacije uživanja pravic

Kot zadnjo doktrino, ki je v bistvu samostojna pravica v EKČP, je treba omeniti prepoved diskriminacije, ki jo določa 14. člen EKČP. Ta ni povsem avtonomna določba, ampak jo morajo pritožniki uveljavljati v povezavi z neko drugo substančno pravico v EKČP. V nadaljevanju bo tako prepoved diskriminacije obravnavana v povezavi s pravico do varstva lastnine oziroma premoženja (1. člen Prvega protokola k EKČP).

Kot je pojasnjeno zgoraj, je ESČP sprejelo načelno stališče, da se lahko pritožniki sklicujejo na pravico do varstva lastnine takrat, kadar jim zakonodaja omogoča izplačevanje socialnih prejemkov in izpolnjujejo pogoje po takšni zakonodaji. Kadar se pritožniki pritožujejo zaradi tega, ker po zakonu niso upravičeni do nekega prejemka zaradi domnevno diskriminatornega pogoja (npr. državljanstva), je povsem samoumevno, da prav tega pogoja ne bodo izpolnjevali. ESČP je zato tudi pojasnilo, da za uporabo 14. člena v povezavi s 1. členom Prvega protokola k EKČP zadostuje, da določen interes sodi v okvir slednje določbe, da pa ga prav zaradi diskriminatornega razloga pritožnik ne more uživati. Povedano drugače, kadar posameznik izpolnjuje vse druge pogoje za uresničitev posamezne premoženjske pravice, razen tistega, za katerega trdi, da ga nedovoljeno diskriminira, se lahko sklicuje na 14. člen EKČP v povezavi s 1. členom Prvega protokola k EKČP.⁵⁹

V zvezi z diskriminacijo in varstvom lastnine je treba omeniti sodbo v zadevi Gaygusuz proti Avstriji.⁶⁰ Pritožnik v tej zadevi, gospod Gaygusuz, je prišel v Avstrijo leta 1973, ko je bil star nekaj čez dvajset let. Tam je delal dobro desetletje, ko je zaradi zdravstvenih težav moral prenehati delati in je postal odvisen od socialne pomoči. Ko je prenehal dobivati nadomestilo za brezposelnost, je zaprosil za posebno nujno pomoč (avans pokojnine), do katerega so bili po avstrijski zakonodaji upravičeni Avstrijci. Ker je imel turško državljanstvo, in ne avstrijskega, je bila njegova vloga zavrnjena. ESČP ni sledilo argumentu avstrijske vlade, da je bilo merilo državljanstva smiselno, ker je vsaka država zagotovila pravice za svoje državljane:

»… Razlikovanje je po 14. členu diskriminatorno, če zanj ni 'objektivnega in razumnega opravičila', kar pomeni, da nima 'legitimnega cilja' ali da ni 'razumne sorazmernosti med sprejetimi ukrepi in zastavljenim ciljem'. Države imajo določeno polje proste presoje pri odločanju, ali in v kakšnem obsegu razlike v sicer podobnih primerih upravičujejo različno obravnavo. Ne glede na to pa lahko samo izredno tehtni razlogi Sodišče prepričajo, da je razlikovanje, ki temelji izključno na državljanstvu, v skladu s konvencijo.«⁶¹

ESČP v tovrstnih zadevah najprej presoja, ali so upravičenci, torej državljani in nedržavljani, v podobnem položaju in ali je v konkretnem primeru le državljanstvo merilo, ki onemogoča posamezniku, da bi bil upravičen do določenega prejemka. V skladu z načeli iz omenjene sodbe velja, da posamezniki ne smejo biti omejeni ali izključeni pri upravičenju do socialnega prejemka ali pokojnine izključno na podlagi državljanstva. Takšno razlikovanje je lahko le izjemoma sprejemljivo, tj. kadar zanj obstajajo posebej tehtni razlogi. V zadevi Gaygusuz proti Avstriji je ESČP ugotovilo, da je gospod Gaygusuz zakonito živel in delal v Avstriji, kjer je tudi plačeval prispevke za primer brezposelnosti kakor avstrijski državljani, zato razlikovanje ni bilo upravičeno.⁶²

Podobno je tudi v nekaterih drugih primerih ESČP ugotovilo kršitev, ker so bili pritožniki diskriminirani pri upravičenjih do socialnih pomoči ali prejemkov. V zadevi Koua Poirrez proti Franciji⁶³ je tako obsodilo Francijo, ker je bil pogoj za pravico do pomoči invalidni odrasli osebi, ki ni bila vezana na vplačevanje prispevkov, državljanstvo te osebe. V zadevah Niedzwiecki proti Nemčiji in Okpisz proti Nemčiji,⁶⁴ kjer je bila pravica do otroških dodatkov vezana na prebivališče in pritožniki, ki so imeli le začasno prebivališče, do nje niso bili upravičeni, je ESČP ugotovilo kršitev, ker država ni uspela izkazati tehtnih razlogov za razlikovanje med stalnim in začasnim prebivališčem.

Merilo državljanstva je lahko sporno tudi pri urejanju sukcesijskih vprašanj na obravnavnem področju. V zadevi Andrejeva proti Latviji⁶⁵ delovna doba pritožnika, opravljena v Sovjetski zvezi, ni bila upoštevana pri ugotavljanju upravičenosti do pokojnine, ker ni imel latvijskega državljanstva. ESČP je med drugim ugotovilo, da dejstvo, da je bilo upoštevanje delovne dobe v Sovjetski zvezi predmet dvostranskih dogovorov, ni izključilo odgovornosti Latvije po 14. členu EKČP.

7. Sklep

Iz zgornje razprave izhaja, da EKČP je in ostaja pomembno za področje socialne varnosti. ESČP je zlasti v zadnjem desetletju pokazalo razumevanje za razmere ki jih je v Evropi ustvarila ekonomska kriza, in tudi za nepriljubljene ukrepe, ki so jih države morale sprejeti za reševanje finančnih težav. Vendar pa to razumevaje ni preseglo okvirov, ki so jih zastavile zgoraj obravnavne doktrine, kakršna je prepoved diskriminacije, načelo sorazmernosti in pošteno sojenje.

Spoštovanje oziroma varovanje tega okvira pa ni naloga samo ESČP. Nasprotno, predvsem države pogodbenice in njeni prisojni organi morajo zagotoviti učinkovito varstvo pravic iz EKČP. Zakonodajalec mora zagotoviti ustrezno in s EKČP skladno pravno podlago; upravni organi in sodišča pa pri odločanju v konkretnih zadevah uporabljati zgoraj obravnavana načela, vključno z načelom sorazmernosti. Ob očitnih neskladjih med zakonsko podlago in zahtevami EKČP se morajo tudi akterji v konkretnih procesih odločanja na to odzvati, se opreti na ustavo in EKČP ter sprožiti ustrezne postopke. To je ključni del sodelovanja oziroma dialoga med strasbourškim sodiščem in nacionalnimi sodišči za ohranjanje subsidiarnosti EKČP in učinkovito varstvo človekovih pravic.

SEZNAM LITERATURE IN DRUGIH VIROV:

Literatura:

Bates, Ed, The Evolution of the European Convention on Human Rights, From Its Inception to the Creation of a Permanent Court of Human Rights, Oxford University Press, 2010, str. 53 in 54

Greer, Steven, The European Convention, Achievements, Problems and Prospects, Cambridge University Press, 2006, str. 170-171

Leijten, Ingrid, “Defining the scope of economic and social guarantees in the case law of ECtHR”, v E. Brems in J. Gerards (ur.), Shaping Righst in the ECHR, Cambridge University Press, 2013, str. 126-128

Mowbray, Alastair, The Development of Positive Obligations under the European Convention on Human Rights by the European Court of Human Rights, Hart Publishing, 2004, str. 2 in 3

Nickel, James W., Rethinking Indivisibility :Towards A Theory of Supporting Relations between Human Rights, Human Rights Quarterly, vol. 30, št. 4, 2008, str. 984-1001

Sodna praksa ESČP:

A.B. in C. proti Irski, št. 25579/05, 16. december 2010

Airey proti Irski, št. 6289/73, 9. oktober 1979

Andrejeva proti Latviji, št. 55707/00, 18. februar 2009

Belane Nagy proti Madžarski, št. 53080/13, 13. december 2016

Budina proti Rusiji ter št. 45603/05, odločitev z dne 18. junij 2009

Fabris prtoi Franciji, št. 16574/08, 7. februar 2013

Feldbrugge proti Nizozemski, št. 8562/79, 29. maj 1986

Galea in Pavia proti Malti, št. 77209/16 in 77225/16, 4 julij 2017

Gaygusuz proti Avstriji, št. 17371/90, 16. september 1996

Iwaszkiewicz proti Poljski, št. 30614/06, 26. julij 2011

Jaćimović proti Hrvaški, št. 22688/09, 31. oktober 2013

Kjartan Ásmundsson proti Islandiji, št. 60669/00, 12. oktober 2004

Korošec proti Sloveniji, št. 77212/12, 8. oktober 2015

Koua Poirrez proti Franciji , št. 40892/98, 30. September 2003

Koufaki in Adedy proti Grčiji, št. 57665/12 etc., odločitev z dne 7. maj 2013

Krajnc proti Sloveniji, št. 38775/14, 31. oktober 2017 (sodba še ni pravomočna)

Krunuslava Zovko proti Hrvaški, št. 56935/13, 23. maj 2017

Lakićević in drugi proti Črni Gori in Srbiji, št. 27458/06 etc., 13. december 2011

Larioshina proti Rusiji, št. 56869/00, odločitev z dne 23. april 2002

Letinčić proti Hrvaški, št. 7183/11, 3. maj 2016

Luczak proti Poljski, št. 77782/01, 27. november 2007

Marckx proti Belgiji, št. 6833/94, 13. junij 1997

Mihalov proti Bulgariji, št. 52367/99, 21. julij 2005

Miller proti Švedski, št. 55853/00, 8. februar 2005

Montovanelli proti Franciji, št. 21497/93, 18. marec 1997

Moskal proti Poljski, št. 10373/05, 15. september 2009

Niedzwiecki proti Nemčiji, št. 58453/00, 25. oktober 2005

Nitecki proti Poljski, št. 65653/01, odločitev z dne 21. marec 2002

Okpisz proti Nemčiji, št. 59140/00, 25. oktober 2005

O’Rourke proti Združenem kraljestvu št. 39022/97, odločitev z dne 26. junij 2001

Pančenko proti Litvi št. 40772/98 odločitev z dne 21. oktober 1999

Pentiacova in 48 drugih proti Moldaviji št. 14462/03, odločitev z dne 4. januar 2005

Placì proti Italiji, št. 48754/11, 21. januar 2014

Sara Lind Eggertsdóttir proti Islandiji, št. 31930/04, 5. julij 2007

Shulepova proti Rusiji, št. 34449/03, 11. december 2008

Stec in drugi proti Združenem kraljestvu, št. 65731/01 and 65900/01, odločitev z dne 6. julij 2005

Tyrer proti Združenem kraljestvu, št. 5856/72, 25. april 1978

Valkov in drugi proti Bolgariji, št. 2033/04 etc, 25. okotober 2011

Van Volsem proti Belgiji št. 14641/89, odločitev Komisije z dne 9. maj 1990

Wieczorek proti Poljski, št. 18176/05, 8. december 2009

-----------------------------------

¹ Prispevek je bil delno predstavljen na delovno-socialni sodniški šoli 29. septembra 2017 v Portorožu.

² Stališča, izražena v prispevku, niso nujno tudi stališča institucije, v kateri je avtorica zaposlena.

³ Uradni list RS št. 33/1994 (13. 6. 1994)

⁴ E. Bates, The Evolution of the European Convention on Human Rights, From Its Inception to the Creation of a Permanent Court of Human Rights, Oxford University Press, 2010, str. 53 in 54.

⁵ Glej npr. S. Greer, The European Convention, Achievements, Problems and Prospects, Cambridge University Press, 2006, str. 170 in 171.

⁶ Tyrer proti Združenem kraljestvu, št. 5856/72, 25. april 1978, 31. odstavek.

⁷ Marckx proti Belgiji, št. 6833/94, 13. junij 1997, 31. odstavek. Glej tudi A. Mowbray, The Development of Positive Obligations under the European Convention on Human Rights by the European Court of Human Rights, Hart Publishing, 2004, str. 2 in 3.

⁸ Feldbrugge proti Nizozemski, št. 8562/79, 29. maj 1986, 26. do 40. odstavek.

⁹ 1. odstavek 6. člena EKČP: “Vsakdo ima pravico, da o njegovih civilnih pravicah in obveznostih ali o kakršnihkoli kazenskih obtožbah zoper njega pravično in javno ter v razumnem roku odloča neodvisno in nepristransko z zakonom ustanovljeno sodišče.”

¹⁰ 1. člen Prvega protokola k EKČP: “Vsaka fizična ali pravna oseba ima pravico do spoštovanja svojega premoženja. Nikomur ne sme biti lastnina odvzeta, razen če je to v javnem interesu v skladu s pogoji, ki jih določa zakon, in ob spoštovanju splošnih načel mednarodnega prava. Ta določba pa nikakor ne omejuje pravice držav, da uveljavijo zakone, za katere menijo, da so potrebni za nadzor nad uporabo premoženja v skladu s splošnim interesom ali za zagotovitev plačila davkov, drugih prispevkov ali denarnih kazni.”

¹¹ 14 člen EKČP: “Uživanje pravic in svoboščin, določenih s to konvencijo, je zagotovljeno vsem ljudem brez razlikovanja glede na spol, raso, barvo kože, jezik, vero, politično ali drugo prepričanje, narodnost ali socialni izvor, pripadnost narodni manjšini, lastnino, rojstvo ali kakšne druge okoliščine.”

¹² I. Leijten, “Defining the scope of economic and social guarantees in the case law of ECtHR”, v E. Brems in J. Gerards (ur.), Shaping Righst in the ECHR, Cambridge University Press, 2013, str. 126-128.

¹³ Uradni list RS, št. 24/1999 (10. 4. 1999)

¹⁴ Glej npr. J.W. Nickel, Rethinking Indivisibility : Towards A Theory of Supporting Relations between Human Rights, Human Rights Quarterly, vol. 30, št. 4, 2008, str 984–1001.

¹⁵ Gled npr. Airey proti Irski, št. 6289/73, 9. oktober 1979.

¹⁶ Ibid, 26. odstavek.

¹⁷ 2. člen EKČP: “Pravica vsakogar do življenja je zavarovana z zakonom…”

¹⁸ 3. člen EKČP: “Nikogar se ne sme mučiti ali nečloveško in ponižujoče z njim ravnati ali ga kaznovati.”

¹⁹ 8. člen EKČP: “(1) Vsakdo ima pravico do spoštovanja svojega zasebnega in družinskega življenja, doma in dopisovanja. (2) Javna oblast se ne sme vmešavati v izvrševanje te pravice, razen če je to določeno z zakonom in nujno v demokratični družbi zaradi državne varnosti, javne varnosti ali ekonomske blaginje države, zato, da se prepreči nered ali zločin, da se zavaruje zdravje ali morala ali da se zavarujejo pravice in svoboščine drugih ljudi.” Glej npr. A. B. in C. proti Irski, št. 25579/05, 16. december 2010, 212. odstavek.

²⁰ Št. 65653/01, odločitev z dne 21. marca 2002.

²¹ Št. 14462/03, odločitev z dne 4. januarja 2005.

²² Št. 14641/89, odločitev Komisije z dne 9. maja 1990.

²³ Št. 40772/98 odločitev z dne 21. oktobra 1999.

²⁴ Št. 39022/97, odločitev z dne 26. junija 2001.

²⁵ Št. 56869/00, odločitev z dne 23. aprila 2002 ter št. 45603/05, odločitev z dne 18. junija 2009.

²⁶ Navedeno zgoraj.

²⁷ Navedeno zgoraj.

²⁸ Št. 22688/09, 31. oktober 2013.

²⁹ Št. 55853/00, 8. februar 2005.

³⁰ Št. 7183/11, 3. maj 2016.

³¹ Podobno mnenje je ESČP zavzelo v zadevi Montovanelli proti Franciji, št. 21497/93, 18. marec 1997.

³² Galea in Pavia proti Malti, št. 77209/16 in 77225/16, 4 julij 2017, 46.–49. odstavek.

³³ Sara Lind Eggertsdóttir proti Islandiji, št. 31930/04, 5. julij 2007.

³⁴ Ibid.

³⁵ Št. 34449/03, 11. december 2008.

³⁶ Št. 48754/11, 21. januar 2014.

³⁷ Korošec proti Sloveniji, št. 77212/12, 8. oktober 2015, 54. odstavek.

³⁸ Shulepova, navedeno zgoraj, 62. odstavek.

³⁹ Korošec, citirano zgoraj, 54. odstavek.

⁴⁰ Galea in Pavia proti Malti, št. 77209/16 in 77225/16, 4 julij 2017, 47. odstavek.

⁴¹ Glej npr. Krunuslava Zovko proti Hrvaški, št. 56935/13, 23. maj 2017.

⁴² Navedeno zgoraj.

⁴³ Ibid.

⁴⁴ Mihalov proti Bolgariji, št. 52367/99, 21. julij 2005, 37 in 38. odstavek.

⁴⁵ Št. 65731/01 in 65900/01, odločitev z dne 6. julija 2005.

⁴⁶ Navedeno zgoraj, 54. odstavek.

⁴⁷ Belane Nagy proti Madžarski, št. 53080/13, 13. december 2016, 89. odstavek.

⁴⁸ Moskal proti Poljski, št. 10373/05, 15. september 2009, 74. odstavek, in, a contrario, Valkov in drugi proti Bolgariji, št. 2033/04 itd., 25. oktober 2011, 97. odstavek.

⁴⁹ Belane Nagy, navedeno zgoraj, 117. in 124. odstavek.

⁵⁰ Lakićević in drugi proti Črni gori in Srbiji, št. 27458/06 itd., 13. december 2011, 70. odstavek, in Kjartan Ásmundsson proti Islandiji, št. 60669/00, 12. oktober 2004, 44. odstavek.

⁵¹ Wieczorek proti Poljski, št. 18176/05, 8. december 2009, 67.–74. odstavek, in Iwaszkiewicz proti Poljski, št. 30614/06, 26. julij 2011, 56. odstavek.

⁵² Moskal, navedeno zgoraj.

⁵³ Navedeno zgoraj.

⁵⁴ Št. 57665/12 itd.., odločitev z dne 7. maja 2013.

⁵⁵ Navedeno zgoraj.

⁵⁶ Citriano zgoraj.

⁵⁷ Citriano zgoraj.

⁵⁸ Št. 38775/14, 31. oktober 2017.

⁵⁹ Fabris proti Franciji, št. 16574/08, 7. februar 2013, 52. odstavek.

⁶⁰ Št. 17371/90, 16. september 1996.

⁶¹ Citirano zgoraj, odst. 42.

⁶² Podobno kot Gaygusuz je tudi Luczak proti Poljski (št. 77782/01, 27. november 2007)

⁶³ št. 40892/98, 30. September 2003.

⁶⁴ Št. 58453/00 in št. 59140/00, obe 25. oktober 2005.

⁶⁵ Št. 55707/00, 18. februar 2009.

Datum zadnje spremembe:

09.01.2020

Pravno sporočilo

Polno besedilo članka je v bazi SOSC objavljeno z dovoljenjem avtorja in izdajatelja publikacije ter je avtorsko pravno zaščiteno.

Podobni dokumenti:

• PP 16/95 str.24
• Dignitas, št. 91-92/2021, str. 55 - 92.
• Informator, št. 6727/2022, str. 18