UPRS Sodba I U 1449/2019-12
Sodišče: | Upravno sodišče |
---|---|
Oddelek: | Upravni oddelek |
ECLI: | ECLI:SI:UPRS:2022:I.U.1449.2019.12 |
Evidenčna številka: | UP00063439 |
Datum odločbe: | 30.05.2022 |
Senat, sodnik posameznik: | mag. Jonika Marflak Trontelj |
Področje: | KMETIJSTVO |
Institut: | plačila iz naslova ukrepov kmetijske politike in drugih državnih pomoči - območje kmetijskih zemljišč - kmet - kmetijsko gospodarstvo - samostojni objekt |
Jedro
Kot izhaja iz Uredbe 1307/2013/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) in razveljavitvi Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005, na katero se sklicuje organ in ki v 4. členu določa, da se v tej uredbi uporabljajo naslednje opredelitve pojmov: „kmet“ pomeni fizično ali pravno osebo oziroma združenje fizičnih ali pravnih oseb, ne glede na pravni status, ki je takemu združenju in njegovim članom dodeljen z nacionalno zakonodajo, katerih kmetijsko gospodarstvo je na ozemlju uporabe Pogodb, opredeljenem v členu 52 PEU v povezavi s členoma 349 in 355 PDEU, in ki opravlja kmetijsko dejavnost (točka a prvega odstavka); „kmetijsko gospodarstvo“ pa pomeni vse enote, ki se uporabljajo za kmetijske dejavnosti in s katerimi upravlja kmet ter se nahajajo na ozemlju iste države članice (točka b prvega odstavka). Iz teh definicij ni mogoče izluščiti pravila, da morajo KMG, ki so v skladu z nacionalno zakonodajo samostojni pravni subjekti, vendar pod enotnim upravljanjem, v zvezi z ukrepi kmetijske politike uveljavljati plačila kot ena oseba. Seveda pa troje ali več ločenih KMG ne sme poslovati zgolj zaradi ustvarjanja pogojev za pridobitev ugodnosti, kar prepoveduje 60. člen Uredbe 1306/2013/EU.
Izrek
I. Tožbi se ugodi tako, da se odločba Agencije Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja št. 33101-55655/2018/14 z 20. 6. 2019 odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.
II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške tega postopka v višini 347,70 EUR v 15 dneh od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.
Obrazložitev
Potek upravnega postopka
1. Z izpodbijano odločbo je prvostopenjski organ zavrnil tožnikov zahtevek za plačilo 163,78 ha, KMG-MID 100346481, za ukrep plačila območjem z naravnimi ali drugimi posebnimi omejitvami (OMD) za leto 2018. V obrazložitvi ugotavlja, da je tožnik med letoma 2014 in 2015 pridobil površine, ki so bile prej v uporabi KMG-MID 100373212 (A., d.o.o.) ter sprostil površine, ki jih je v register kmetijskih gospodarstev nato vpisal nosilec KMG-MID 100304723 (B., d.d.). V nasprotju s trditvijo tožnika in B., d.d. ter A., d.o.o., ki pravijo, da je prenos površin temeljil na menjalnih razmerjih, prvostopenjski organ ugotavlja, da je dejansko šlo za „prerazporeditev“ (izraz, ki ga tožnik in oba nosilca v dopisih sami uporabljajo) znotraj enotnega kmetijskega gospodarstva. Kljub različnim pravnim statusom, na katere se sklicujejo tožnik in oba nosilca zadevnih kmetijskih gospodarstev, pa prvostopenjski organ ugotavlja upravljavski preplet vseh treh kmetijskih gospodarstev, ki presega poslovno sodelovanje, sega pa vse od netransparentne izmenjave zemljišč v državni lasti, do enotnega pooblaščenca za oddajo zbirne vloge in komunikacije s prvostopenjskim organom. Tako zaključuje, da so bili umetno ustvarjeni pogoji za pridobitev višjega letnega izplačila za zahtevek OMD za leto 2018, kakor če bi sredstva za ukrep OMD uveljavljala dejansko obstoječa organizacijsko in poslovno zaokrožena gospodarska celota s pripadajočimi zemljišči, ki obsega tri proizvodne enote na način, da so bili z delitvijo površin na tri kmetijska gospodarstva izkazani večji stroški od dejanskih, zaradi česar pa niso bili doseženi cilji ukrepa. Zato na podlagi 60. člena Uredbe 1306/2013/EU tožniku ni odobril nobene pomoči in je zavrnil plačilo vseh zahtevkov OMD za obravnavano leto.
2. Drugostopenjski organ je tožnikovo pritožbo zavrnil.
Bistvene navedbe strank v upravnem sporu
3. Tožnik se z izpodbijano odločbo ne strinja in v tožbi med drugim navaja, da pogoji za pridobitev zahtevka niso bili umetno ustvarjeni. Poudarja, da so vsa tri kmetijska gospodarstva, za katera upravni organ trdi, da obstajajo samostojno z namenom izigravanja degresivne lestvice za ukrep OMD, pred oddajo zbirne vloge za leto 2016 in pred uveljavitvijo zakonodaje v zvezi z ukrepom OMD, na katero se sklicuje organ (med drugim spremenjene degresivne lestvice za ukrep OMD), že vrsto let obstajala kot samostojna kmetijska gospodarstva, ki medsebojno sodelujejo. To pa po tožnikovem prepričanju jasno pomeni, da v konkretnem primeru ne gre za primer razdelitve kmetijskih gospodarstev z namenom izigravanja določb degresivne lestvice za ukrep OMD. Poudarja, da njegov namen, da obstaja kot samostojno kmetijsko gospodarstvo, nikakor ni v tem, da bi pridobil (višje) plačilo iz naslova ukrepa OMD, saj se kmetijska gospodarstva niso oblikovala na tak način kot odziv na spremembo degresivne lestvice za ukrep OMD. Upravni organ tega, v postopku sicer ugotovljenega, dejstva glede časovnega elementa obstoja kmetijskih gospodarstev, na katerega je tožnik izrecno opozarjal, pri odločanju v nasprotju z namenom določbe 60. člena Uredbe 1306/2013/EU in v nasprotju s sodno prakso Sodišča EU (SEU) sploh ni upošteval. V nadaljevanju tožbe pojasnjuje prenose zemljišč ter obstoj treh kmetijskih gospodarstev in navaja, da je zaključek upravnega organa o umetno ustvarjenih pogojih, utemeljen na okoliščinah medsebojnega sodelovanja oziroma povezav med zadevnimi kmetijskimi gospodarstvi, povsem arbitraren in ne predstavlja odločanja organa s standardom gotovosti, temveč bistveno kršitev določb upravnega postopka in zmotno uporabo materialnega prava. Hkrati sodišču predlaga, da SEU postavi vprašanje za predhodno odločanje v zvezi z razlago 60. člena Uredbe 1306/2013/EU, sedmega odstavka 41. člena Uredbe 1307/2013/EU in sodb SEU C-434/12 in C-279/05. Predlaga, naj sodišče tožbi ugodi, izpodbijano odločbo v zvezi z odločbo druge stopnje odpravi in tožnikovemu zahtevku za OMD v celoti ugodi; podrejeno zadevo vrne istemu organu v ponovni postopek. Hkrati zahteva povrnitev stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.
4. Toženka v odgovoru na tožbo odgovarja na tožbene navedbe, ki jih prereka kot neutemeljene in se sklicuje na razloge prvostopenjske in pritožbene odločbe. Sodišču predlaga, naj tožbo zavrne. Zavrača tudi pobudo za postavitev predhodnega vprašanja SEU.
5. Tožnik v pripravljalni vlogi z 11. 10. 2019 odgovarja na navedbe toženke v odgovoru na tožbo ter vztraja pri tožbi in postavitvi predhodnega vprašanja SEU.
Odločanje po sodnici posameznici
6. Sodišče je na seji 12. 5. 2022 sprejelo sklep I U 1449/2019, da o zadevi odloča po sodnici posameznici iz razloga po tretji alineji drugega odstavka 13. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1).1
K I. točki izreka
7. Tožba je utemeljena.
8. Uredba 1306/2013/EU v 60. členu določa, da se brez poseganja v posebne določbe nobena ugodnost na podlagi področne kmetijske zakonodaje ne odobri fizičnim ali pravnim osebam, v zvezi s katerimi je ugotovljeno, da so bili pogoji za pridobitev takšnih ugodnosti ustvarjeni umetno in v nasprotju s cilji te zakonodaje. Kot je opozorilo Vrhovno sodišče, ki je s sklepom X Ips 2/2021 odločilo o tožnikovi reviziji zoper sodbo tega sodišča I U 393/2018, ki se je nanašala na tožnikov zahtevek za plačila OMD za leto 2016, je pojem umetno ustvarjenih pogojev SEU razložilo v sodbi C-434/12 (Slančeva sila EOOD). Ta sodba se sicer nanaša na razlago osmega odstavka 4. člena Uredbe 65/2011, ki ne velja več, nadomeščena pa je bila prav z uredbami, sprejetimi v letu 2013, med drugim tudi z Uredbo 1306/2013/EU. Besedilo določbe, na katerega se nanaša razlaga SEU, je bilo kljub nekaterim razlikam po vsebini praktično enako zdaj veljavnemu in se je glasilo: „Ne glede na kakršne koli posebne določbe se plačilo ne izplača upravičencem, za katere se ugotovi, da so ustvarili lažne pogoje, potrebne za pridobitev takih plačil, da bi pridobili korist v nasprotju s cilji sheme podpore“. Po presoji Vrhovnega sodišča gre zato za pojme oziroma pravne standarde, ki so že bili predmet razlage SEU, zato se je pri odločitvi oprlo na to razlago, enako pa mora ravnati to sodišče. Ker je bila v tej zadevi upoštevna določba prava EU že predmet razlage SEU, pa predložitev vprašanj, za katere tožnik predlaga, naj jih sodišče naslovi na SEU, ni potrebna.
9. SEU je v sodbi C-434/12 zavzelo stališče, da mora biti za uporabo navedene določbe ugotovljen tako obstoj objektivnega kot tudi subjektivnega elementa. Glede prvega mora iz objektivnih okoliščin posameznega primera izhajati, da cilja, ki mu sledi izplačilo kmetijske ugodnosti, ni mogoče doseči. Za obstoj subjektivnega elementa pa je treba na podlagi objektivnih dokazov priti do sklepa, da je z ustvarjanjem lažnih pogojev, katerih izpolnitev se zahteva za pridobitev plačila kmetijske ugodnosti, prosilec nameraval priti izključno do koristi, ki ni skladna s cilji te ugodnosti. Gre torej za splošno opredelitev elementov zlorabe, ki izhajajo iz sodne prakse SEU.2 Pri tem je v konkretnih zadevah bistveno, da ugotovljena dejstva omogočajo preizkus obstoja konstitutivnih elementov zlorabe, zlasti ali so gospodarski subjekti izvedli povsem formalne ali umetne transakcije, ki nimajo nobene ekonomske in poslovne utemeljitve, s poglavitnim namenom, da so deležni koristi, ki jim ne pripadajo.
10. Plačila OMD so urejena v 31. in 32. členu Uredbe 1305/2013/EU, in sicer je kot njihov namen opredeljeno kritje vseh ali dela dodatnih stroškov in izpada dohodka, ki so povezani z omejitvami kmetijske proizvodnje na zadevnem območju (prvi odstavek 31. člena). Cilj opisanih plačil kmetom na gorskih območjih ali drugih območjih z naravnimi ali drugimi posebnimi omejitvami, kot je opredeljen v 25. točki preambule Uredbe 1305/2013/EU je „s spodbujanjem nadaljnje rabe kmetijskih zemljišč prispevati k ohranjanju podeželja, pa tudi k ohranjanju in spodbujanju trajnostnih sistemov kmetovanja. Da bi zagotovili učinkovitost takšne podpore, bi bilo treba s plačili kmetom nadomestiti izpad dohodka in dodatne stroške, povezane z omejitvami na zadevnem območju“. Vsebinsko enak cilj je v slovenskem pravnem redu določen v 135. členu Uredbe o ukrepih kmetijsko – okoljska – podnebna plačila, ekološko kmetovanje in plačila območjem z naravnimi ali drugimi posebnimi omejitvami iz Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2014 – 2020 (Uredba o PRP).
11. Ob tem je treba upoštevati še, da je Republika Slovenija na podlagi četrtega odstavka 31. člena Uredbe 1305/2013/EU v petnajstem odstavku 141. člena Uredbe o PRP določila degresijo plačil OMD glede na ekonomijo obsega, po kateri je za prvih 70 ha kmetijskih zemljišč na KMG predvideno polno plačilo, za ostale površine pa se plačilo postopno zmanjšuje (na vsakih 10 ha za 15 %) in doseže 40 % plačila pri površinah, večjih od 100 ha.
12. Cilj plačila OMD posameznemu kmetijskemu gospodarstvu je torej preko kritja višjih stroškov kmetovanja in izpada dohodka na površinah z naravnimi ali drugimi posebnimi omejitvami spodbujati nadaljnjo rabo kmetijskih zemljišč in s tem prispevati k ohranjanju podeželja. Glede na degresijo, kot je določena v navedenih določbah, je pri tem eno od izhodišč, da večje kmetijsko gospodarstvo preko ekonomije obsega lažje nadomesti višje stroške kmetovanja in izpad prihodkov ter mu gre zato relativno manjše plačilo.
13. Vrhovno sodišče je poudarilo, da je uporaba 60. člena Uredbe 1306/2013/EU izrecno vezana na odobritev ugodnosti „fizičnim ali pravnim osebam, v zvezi s katerimi je ugotovljeno, da so bili pogoji za pridobitev takšnih ugodnosti ustvarjeni umetno (...)“. Umetno ustvarjeni pogoji se morajo torej nanašati na osebo, ki skuša na njihovi podlagi te ugodnosti pridobiti, vzpostavljeni pa morajo biti zaradi pridobitve te ugodnosti.3
14. Sodišče ugotavlja, da je organ štel, da so tožnik, A., d.o.o. in B., d.d. umetno ustvarili pogoje za pridobitev višjih letnih izplačil s prenosi zemljišč med temi gospodarstvi v letih 2014 in 2015 ter z ohranjanjem treh KMG in oddajo treh ločenih zahtevkov OMD.
15. Vrhovno sodišče je v sklepu X Ips 2/2021 poudarilo, da je tožnik uveljavljal ugovor, da ločeno poslovanje vseh treh KMG in poslovno-lastniška razmerja med temi KMG (za razliko od predmetnega prenosa parcel) segajo daleč v čas pred uvedbo degresijske lestvice za plačila OMD po Uredbi o PRP. Vrhovno sodišče opozarja, da če to drži, že zaradi časovnega elementa ne bi bilo mogoče šteti, da je bilo tako poslovanje vzpostavljeno zgolj zaradi pridobitve te ugodnosti.4 Sodišče ugotavlja, da iz izpodbijane odločbe izhaja, da je tožnik ta ugovor uveljavljal tudi v predmetnem upravnem postopku, vendar organ tega, kdaj so KMG nastala, zaradi zmotne uporabe predpisa ni štel za relevantno.
16. Da gre za okoliščine, ki so relevantne za uporabo 60. člena Uredbe 1306/2013/EU, ne spremeni sklicevanje organa na 12. člen Uredbe 809/2014/EU. Ta namreč ne ureja razmerij v zvezi z ustvarjanjem umetnih pogojev za pridobitev ugodnosti na podlagi področne kmetijske zakonodaje sredstev niti na drugih področjih in niti ne določa posledic takega ravnanja, ampak določa, da upravičenec, ki zaprosi za pomoč oziroma podporo na podlagi katerega koli neposrednega plačila na površino ali ukrepa za razvoj podeželja, lahko vloži samo eno zbirno vlogo na leto. Če so bila vsa KMG ustanovljena v letih, kot to trdi tožnik in ne gre za umetno ustvarjene pogoje poslovanja, ta določba pomeni, da lahko vsako od njih vloži eno zbirno vlogo na leto. Iz navedene določbe tako ne izhaja zahteva, da morajo vsa tri KMG vložiti eno vlogo.
17. Tega ne zapoveduje niti definicija kmeta in kmetijskega gospodarstva, kot izhaja iz Uredbe 1307/2013/EU, na katero se sklicuje organ in ki v 4. členu določa, da se v tej uredbi uporabljajo naslednje opredelitve pojmov: „kmet“ pomeni fizično ali pravno osebo oziroma združenje fizičnih ali pravnih oseb, ne glede na pravni status, ki je takemu združenju in njegovim članom dodeljen z nacionalno zakonodajo, katerih kmetijsko gospodarstvo je na ozemlju uporabe Pogodb, opredeljenem v členu 52 PEU v povezavi s členoma 349 in 355 PDEU, in ki opravlja kmetijsko dejavnost (točka a prvega odstavka); „kmetijsko gospodarstvo“ pa pomeni vse enote, ki se uporabljajo za kmetijske dejavnosti in s katerimi upravlja kmet ter se nahajajo na ozemlju iste države članice (točka b prvega odstavka). Iz teh definicij ni mogoče izluščiti pravila, da morajo KMG, ki so v skladu z nacionalno zakonodajo samostojni pravni subjekti, vendar pod enotnim upravljanjem, v zvezi z ukrepi kmetijske politike uveljavljati plačila kot ena oseba. Seveda pa troje ali več ločenih KMG ne sme poslovati zgolj zaradi ustvarjanja pogojev za pridobitev ugodnosti, kar prepoveduje 60. člen Uredbe 1306/2013/EU.
18. Glede „umetnega“ spreminjanja površine posameznih KMG, ki ne temelji na ekonomski ali drugi realni (npr. kmetijsko-gospodarski) podlagi, temveč je namenjeno izključno prilagajanju degresijski lestvici in s tem pridobivanju višjih plačil OMD, pa je Vrhovno sodišče zavzelo stališče, da tako ravnanje že očitno in na prvi pogled preprečuje doseganje cilja teh plačil. Plačilo OMD na podlagi tako spremenjene površine KMG namreč ne bi bilo več odvisno izključno od omejitev oziroma stroškov, povezanih s temi omejitvami, temveč bi takemu KMG neutemeljeno višalo prihodke. To pomeni, da prenosi parcel med različnimi KMG, za katere se ugotovi, da niso imeli ekonomske utemeljitve, lahko pomenijo objektiven element zlorabe.5
19. Vendar pa je organ ugotovil, da je tožnik plačilo ukrepa OMD v letu 2014 uveljavljal za površino 175,90 ha, v letu 2015 za površino 163,54 ha, v letu 2016 za površino 163,71 ha, v letu 2017 za 163,57 ha površin in v letu 2018 za 163,78 ha površin, kar med strankama ni sporno. Prijavljena površina tožnikovega KMG se je torej od leta 2014 zmanjševala, kar smiselno pomeni tudi nižje plačilo. Zato po presoji Vrhovnega sodišča ni mogoče šteti, da je ta prenos parcel zanj že sam po sebi pomenil umetno ustvarjanje pogojev iz 60. člena Uredbe 1306/2013/EU.6
20. Iz navedenih razlogov je sodišče na podlagi 2. in 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo skladno s tretjim odstavkom te določbe vrnilo organu, ki jo je izdal, v ponovni postopek.
21. Ker je bilo že na podlagi tožbe in izpodbijanega akta očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti, je sodišče na podlagi prve alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-17 odločilo brez glavne obravnave.
K II. točki izreka
22. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je ugodilo tudi stroškovnemu zahtevku tožnika, ki je v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Pravilnik).
23. Zadeva je bila rešena brez oprave glavne obravnave, tožnika pa je v postopku zastopal odvetnik, zato se mu priznajo stroški upravnega spora v višini 285,00 EUR, povečani za 22 % DDV (njegov pooblaščenec je namreč zavezanec za ta davek), kar znaša 62,70 EUR, skupaj torej 347,70 EUR.
24. Stroške je dolžna povrniti toženka v roku 15 dni od vročitve te sodbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika).
25. V skladu s točko c) tarifne številke 6 ZST - 1 bo sodna taksa tožniku vrnjena po uradni dolžnosti.
-------------------------------
1 Po tretji alineji drugega odstavka 13. člena ZUS-1 upravno sodišče odloča po sodniku posamezniku, če gre v zadevi za enostavno dejansko in pravno stanje.
2 Glej tudi sodbo v združenih zadevah C-115/16, C-118/16, C-119/16 in C-299/16 (124. točka in naslednje).
3 Glej: sklep Vrhovnega sodišča X Ips 2/2021 s 26. 4. 2022 (18. in 21. točka).
4 Glej: prav tam, 21. točka.
5 Glej: sklep Vrhovnega sodišča X Ips 2/2021 s 26. 4. 2022 (16. točka).
6 Glej: prav tam, 18. točka.
7 Po prvi alineji drugega odstavka 59. člena ZUS-1 sodišče lahko odloči brez glavne obravnave, če je že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnih spisov očitno, da je potrebno tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena tega zakona, pa v upravnem sporu ni sodeloval tudi stranski udeleženec z nasprotnim interesom.
Zveza:
Pridruženi dokumenti:*
- Datum zadnje spremembe:
- 08.06.2023