VSRS Sodba I Up 10/2018

Jedro

Tožbena navedba spornih dejanj organov, ki naj bi posegla v človekove pravice ali temeljne svoboščine tožnika (ter s tem povezanih tožbenih zahtevkov), je nujna za opredelitev predmeta tovrstnega upravnega spora, o katerem bo tekel sodni postopek.

Vrhovno sodišče poudarja, da so v upravnem sporu po drugem odstavku 157. člena Ustave ter 4. členu ZUS-1 varovane tudi človekove pravice in temeljne svoboščine, ki jih zagotavlja Listina in ki v Republiki Sloveniji veljajo skladno s pravom Evropske unije (3.a ter 15. člen Ustave). Zato tudi ni treba ne pri tožbenem zahtevku ne v sodbi uveljavljati oziroma ugotavljati tudi hkratne kršitve temu vsebinsko enake oziroma sorodne določbe Ustave, saj to lahko vodi tudi do napačne razmejitve med veljavnostjo norm Ustave in Listine.

Sklep o predaji iz 26. člena Uredbe Dublin III torej ne pomeni "dokončne odločitve" o prošnji za mednarodno zaščito v smislu 2. (b) člena Recepcijske direktive in 2. (c) člena Uredbe Dublin III in posledično tudi zaradi njega ne smejo nastati posledice, ki pomenijo prenehanje pravic, ki izvirajo iz Recepcijske direktive. Drugačna razlaga lahko privede tudi do situacije, ki pomeni kršitev 1. člena Listine.

Če pa zakona ni mogoče razlagati tako, da je skladen s pravom Evropske unije, potem je ob neskladju med zakonsko določbo in pravom Evropske unije, skladno z načelom primarnosti prava Evropske unije treba uporabiti pravo Evropske unije.

Če je bilo odločeno o tem, da Republika Slovenija ne bo obravnavala prošnje prosilca za mednarodno zaščito zaradi njegove predaje drugi državi članici, lahko torej pravice prosilca prenehajo šele z dejansko predajo prosilca drugi državi (SEU v zadevi Cimade, zgoraj) in drugega odstavka 78. člena ZMZ-1 glede prenehanja pravic z izvršljivostjo te odločitve o predaji ni dopustno uporabiti. Zgolj tak način uporabe določbe drugega odstavka 78. člena ZMZ-1 je skladen z določbami Recepcijske direktive, Uredbe Dublin III in 1. členom Listine, ki zagotavlja spoštovanje in varovanje pravice posameznika do človekovega dostojanstva. Tako določena obveznost neuporabe drugega odstavka 78. člena ZMZ-1 v navedenih primerih pa velja tudi za vse nadaljnje postopke odločanja organov tožene stranke, ne da bi bi moralo o tem ponovno odločati sodišče v upravnem sporu.

Izrek

Pritožba se zavrne in se izpodbijani sklep (pravilno sodba) potrdi.

Obrazložitev

1. Sodišče prve stopnje je na podlagi prvega in drugega odstavka 66. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) z izpodbijanim sklepom (I. točka izreka) ugodilo tožnikovi tožbi tako, da je ugotovilo, da je tožena stranka s tem, ko je pred izvršitvijo sklepa št. 2142-496/2016/7 (1313-08) z dne 14. 6. 2016 o predaji tožnika Hrvaški, tožniku z dnem 14. 11. 2017 prenehala zagotavljati materialne pogoje za sprejem in zdravstveno varstvo skladno z Zakonom o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ-1) in Direktivo 2013/33/EU (v nadaljevanju Recepcijska direktiva), kršila pravico do človekovega dostojanstva iz 1. člena Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju Listina) oziroma iz 34. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava). Toženi stranki je naložilo naj nemudoma po pravnomočnosti tega sklepa odpravi nezakonito stanje. Z II. točko izreka pa je sodišče prve stopnje zavrglo zahtevo za izdajo začasne odredbe.

2. Sodišče prve stopnje je v utemeljitev odločitve o tožbi, ki je predmet tega pritožbenega postopka, navedlo, da je tožnik glede na določbo 7. točke prvega odstavka 2. člena ZMZ-1 v tožbi ustrezno navedel toženo stranko. Sicer pa bi ugotovitev, kateri organ oziroma uradna oseba je storila posamično dejanje, za tožnika pomenila preveliko procesno breme. Glede na to, da za prenehanje pravic v zvezi z materialnimi pogoji za sprejem in zdravstveno varstvo prosilca za mednarodno zaščito, ki je v postopku predaje po Uredbi (EU) št. 604/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države ali oseba brez državljanstva (prenovitev; v nadaljevanju Uredba Dublin III), ni predviden upravni akt, je v primeru kršitve navedenih pravic, ob upoštevanju uvodne 11. uvodne izjave Uredbe Dublin III in 26. člena Recepcijske direktive, v obravnavanem primeru učinkovito sodno varstvo tožba po prvem odstavku 4. člena ZUS-1.

3. Glede na navedeno je sodišče prve stopnje presodilo, da je razlaga določbe drugega odstavka 78. člena ZMZ-1, ki jo uveljavlja toženka, v nasprotju s3. členom Recepcijske direktive in sodbo Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju SEU) v zadevi C-179/11, Cimade in GISTI. Zato je pojasnilo, da ima v obravnavanem primeru tožnik z vidika materialnih pogojev za sprejem in zdravstveno varstvo status prosilca, kar potrjuje tudi izrek sklepa št. 2142-496/2016/7 (1313-08), iz katerega je razvidno le, da Slovenija ne bo obravnavala tožnikove prošnje za mednarodno zaščito. Ob ugotovitvi, da med strankama ni sporno, da so bile tožniku z dnem 14. 11. 2017 odtegnjene pravice v okviru materialnih pogojev za sprejem in zdravstveno oskrbo, je na navedeni pravni podlagi presodilo, da je bilo v tožnikovo pravico do varstva človekovega dostojanstva poseženo (le) z odtegnitvijo materialnih pogojev za sprejem in zdravstveno oskrbo.

4. Tožena stranka (v nadaljevanju pritožnica) zoper odločitev o tožbi (I. točka izreka) vlaga pritožbo zaradi zmotne uporabe procesnega in materialnega prava ter bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu. V pritožbi navaja, da ne more odpraviti nezakonitega stanja, kot ji je to naložilo sodišče prve stopnje. Dne 1. 6. 2017 je začel delovati Urad Vlade Republike Slovenije (v nadaljevanju Urad), ki je skladno z odlokom o ustanovitvi pristojen za izvajanje zakonsko določenih nalog glede tujcev, mednarodne zaščite in začasne zaščite razseljenih oseb. Urad je na področju mednarodne zaščite pristojen za zagotavljanje nekaterih pravic prosilcev za mednarodno zaščito, in sicer materialne oskrbe v primeru nastanitve v azilnem domu ali njegovi izpostavi, finančne pomoči v primeru nastanitve na zasebnem naslovu in žepnine. Za zagotavljanje drugih pravic so pristojni Ministrstva za zdravje (zdravstveno varstvo), Ministrstvo za izobraževanje (izobraževanje) in Ministrstvo za delo, družine, socialne zadeve in enake možnosti (dostop do trga dela). Glede na navedeno se dejanja, s katerimi naj bi bilo poseženo v tožnikove človekove pravice, očitajo nepristojnemu organu. Navedeno bi moralo tudi ustrezno ugotoviti tudi sodišče prve stopnje in če meni, da je nastalo stanje nezakonito, odpravo nezakonitega stanja naložiti tudi ustreznemu pristojnemu organu, kar pa ni pritožnica (v tem sporu tožena stranka).

5. Po mnenju pritožnice je neustrezno tudi sklicevanje sodišča prve stopnje na sodbo SEU v citirani zadevi C-179/11, ki temelji na takrat veljavni Recepcijski direktivi in Uredbi Dublin II. Sedaj veljavna Recepcijska direktiva, ki je bila v pravni red Republike Slovenije prenesena z ZMZ-1, namreč ne omogoča, da bi oseba lahko imela pravice prosilca do dejanske predaje odgovorni državi članici, saj jih izrecno omejuje na dokončnost odločbe o prošnji za mednarodno zaščito. Glede na navedeno citirana sodba ni skladna s prenovljeno Recepcijsko direktivo.

6. Nadalje pritožnica navaja, da je nepravilno stališče sodišča prve stopnje, da ima tožnik z vidika materialnih pogojev za sprejem in zdravstveno oskrbo v obravnavanem primeru še vedno status prosilca. Navedeno po mnenju pritožnice ne izhaja iz sklepa št. 2142-496/2016/7 (1313-08), saj odločitev, da tožnikova prošnja za mednarodno zaščito ne bo obravnavana, ker je zanjo odgovorna druga država članica, že po naravi stvari pomeni, da je bila zavržena.

7. Pritožnica še opozarja, da tožnika ni obvestila o tem, da se mora zglasiti v azilnem domu zaradi predaje Republiki Hrvaški. To obvestilo je namreč poslal Urad. Zato ni pravilno stališče sodišča prve stopnje, da med strankama ni sporno dejstvo, da so bile tožniku odtegnjene pravice v okviru materialnih pogojev za sprejem in zdravstveno oskrbo, pri čemer to iz navedenega obvestila niti ne izhaja. Ob tem pritožnica še meni, da je splošno znano, da je tožnik onemogočil dejansko izvedbo predaje, zaradi česar tega dejstva ni posebej navedla.

8. Pritožnica predlaga, da Vrhovno sodišče pritožbi ugodi, izpodbijano I. točko izreka sklepa spremeni tako, da se ugotovi, da tožena stranka ni kršila pravice do človekovega dostojanstva iz 1. člena Listine oziroma iz 34. člena Ustave, podrejeno pa da ga v izpodbijanem delu razveljavi in vrne sodišču v ponovno odločanje.

9. Tožnik na pritožbo ni odgovoril.

10. Pritožba ni utemeljena.

11. V obravnavani zadevi je tožnik vložil tožbo na podlagi prvega odstavka 4. člena ZUS-1, ki določa, da v upravnem sporu odloča sodišče tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. S tožbo uveljavlja nezakonitost dejanj tožene stranke, ki so vodila do tega, da je ostal brez vseh upravičenj, ki bi mu pripadala po Recepcijski direktivi. Med navedenimi spornimi dejanji izpostavlja dejanje, storjeno dne 14. 11. 2017, ko je socialni delavec iz azilnega doma njegovemu pooblaščencu sporočil, da ni več prosilec za mednarodno zaščito, zaradi česar mora izprazniti sobo v azilnem domu in oddati kartico prosilca za mednarodno zaščito. Zato naj bi bila kršena tožnikova pravica do človekovega dostojanstva in varnosti iz 1. člena Listine in 34. člena Ustave, saj je ostal brez nastanitve, materialne oskrbe in žepnine, do česar je kot prosilec za mednarodno zaščito upravičen do predaje odgovorni državi članici.¹

12. V predmetni zadevi je sodišče prve stopnje kot podlago za izdajo izpodbijanega sklepa navedlo tako prvi kot drugi odstavek 66. člena ZUS-1,² vendar pa iz procesnega stanja zadeve izhaja, da bi moralo sodišče prve stopnje v tem upravnem sporu odločiti s sodbo (prvi odstavek 66. člena ZUS-1 v povezavi s prvim odstavkom 61. člena ZUS-1³). Sklep po drugem odstavku 66. člena je namreč nujni ukrep, ki se izda na podlagi ustreznega tožbenega zahtevka tožnika, s katerim naj se prepove nadaljevanje dejanja, ki posega v ustavne pravice posameznika, če tako dejanje še traja, ob tem pa se v tem sklepu določijo tudi ukrepi za vzpostavitev zakonitega stanja. Tožnik pa v tem primeru v svoji tožbi sploh ni podal prepovednega zahtevka, niti ni sicer navedel dejanja, katerega nadaljevanje naj bi se prepovedalo (tretja alineja drugega odstavka 33. člena ZUS-1), zato tudi sodišče prve stopnje ni imelo podlage za odločitev s tovrstnim sklepom.⁴ Tožba vsebuje ugotovitveni zahtevek in predlog, da se pritožnici kot toženi stranki naloži ukrepe, da se odpravi nezakonito stanje. Gre torej za tožbeni zahtevek na podlagi 4. člena ZUS-1 in druge in četrte alineje drugega odstavka 33. člena ZUS-1,⁵ o katerem odloči sodišče s sodbo na podlagi prvega odstavka 66. člena ZUS-1. Tudi nujnost hitrega sprejema odločitve, s katero sodišče prve stopnje utemeljuje uporabo pooblastila iz drugega odstavka 66. člena ZUS-1 in opustitve drugih procesnih dejanj (da naj bi bil tožnik nezakonito brez upravičenj do materialnih pogojev za sprejem in zdravstveno oskrbo, 44. točka obrazložitve), iz same tožbe ne izhaja, saj tožnik le splošno zatrjuje obstoj težkih posledic dejanj tožene stranke in jih tudi ne izkazuje (tako npr. niti ne zatrjuje, da bi mu bilo odtegnjeno zdravljenje v posledici dejanj tožene stranke). Ob tem ne kaže prezreti, da je tožnik ob tožbi podal tudi predlog za izdajo začasne odredbe, ki ga je utemeljil s potrebo po prepovedi njegove izročitve Republiki Hrvaški, ne pa z zagotovitvijo navedenih materialnih pogojev oziroma zdravstvene oskrbe.

13. Vrhovno sodišče je zato vloženo pritožbo obravnavalo kot dovoljeno pritožbo zoper sodbo sodišča prve stopnje (prvi odstavek 73. člena ZUS-1) in ne kot pritožbo zoper sklep po drugem odstavku 66. člena ZUS-1. V posledici napačne pravne podlage ter oblike izpodbijane odločitve (izdan je bil sklep namesto sodbe), je sodišče prve stopnje tudi napačno določilo prekratek pritožbeni rok (3 dni). Ker pa pritožnica tega ugovora ni podala, temveč je vložila pravočasno in obrazloženo pravno sredstvo, navedena kršitev ni bistveno vplivala na zakonitost postopka pred sodiščem prve stopnje.

Ugovori glede kršitev pravil postopka v upravnem sporu

14. Po tretjem odstavku 30. člena ZUS-1 mora tožnik, ki s tožbo zahteva ugotovitev, da je bilo z dejanjem nezakonito poseženo v njegove človekove pravice, v tožbi (med drugim) navesti to dejanje, kje in kdaj je bilo storjeno ter organ ali uradno osebo, ki je to storila.⁶ Taka opredelitev spornega dejanja je obvezen sestavni del tovrstne tožbe, kar pomeni, da ga mora taka tožba vselej vsebovati.⁷

15. Tožbena navedba spornih dejanj organov, ki naj bi posegla v človekove pravice ali temeljne svoboščine tožnika (ter s tem povezanih tožbenih zahtevkov), je nujna za opredelitev predmeta tovrstnega upravnega spora, o katerem bo tekel sodni postopek (4. člen ZUS-1). Takega spora sodišče ne more začeti po uradni dolžnosti, prav tako pa tudi ne nadomeščati izražene volje in tožbenih zahtevkov stranke. Če se v zvezi z navedenim pojavijo nejasnosti ali pomanjkljivosti je dolžnost sodišča prve stopnje, da tako tožbo obravnava kot nepopolno po prvem odstavku 31. člena ZUS-1 in od tožnika zahteva odpravo pomanjkljivosti. Šele na taki podlagi lahko odloči o utemeljenosti tožbenih navedb.

16. Vrhovno sodišče se zato ne more strinjati s sodiščem prve stopnje, da je zaradi zagotavljanja učinkovitega sodnega varstva dopustno oziroma celo potrebno odstopiti od navedenih zakonskih zahtev po jasni tožbeni opredelitvi predmeta upravnega spora, torej tako spornega dejanja kot organa, ki naj bi ga storil (29. točka obrazložitve izpodbijanega sklepa). Nasprotno, navedeno je nujno, da se bo sodni spor sploh lahko osredotočeno vodil in končal. Če sodišče presodi, da v tožbi navedeni organ spornega dejanja ni storil, mora tožbo zavrniti, saj bi se v primeru ugoditve tožbi ugotovljena kršitev nanašala na napačni organ oblasti, prav tako pa tudi morebitna obveznost izpolnitve dejanj, ki od njega terjajo ravnanje, ki ni v njegovi pristojnosti.

17. Vendar pa je predmetni spor treba obravnavati v okviru pritožbenih ugovorov, ki jih v svoji pritožbi podaja pritožnica ter glede na njegove konkretne značilnosti.

18. Tako je neutemeljen procesni ugovor pritožnice, da je v konkretnem primeru postopka sporno že to, da tožene stranke v postopku ni zastopal drug organ, ki bi jo glede na sporno dejanje moral zastopati (torej Urad). Tožena stranka, ki je bila z izpodbijanim sklepom tudi opredeljena kot kršitelj pravic tožnika in naslovnik obveznosti njihove odprave, je Republika Slovenija.⁸ Ministrstvo za notranje zadeve kot organ tožene stranke le izvršuje procesno vlogo zastopnika. Če bi z vidika učinkovitosti procesnega nastopanja tožena stranka bolje in lažje uveljavljala svoje argumente po drugem organu, pa je imela vso možnost, da si po odločitvi Vlade Republike Slovenije določi drugega zastopnika (tudi Urad, Državno odvetništvo itd., peti odstavek 17. člena v povezavi s drugim odstavkom 4. člena ZUS-1⁹).

19. Prav tako je neutemeljen tudi pritožbeni ugovor, da je sodišče toženi stranki v konkretnem primeru nezakonito naložilo izvršitev sklepa, ki ga Ministrstvo za notranje zadeve kot tožena stranka ne more izvršiti. Dolžnost izvršitve je kot navedeno z izpodbijanim sklepom naložena Republiki Sloveniji, ki je tožena stranka v tem upravnem sporu, in ne Ministrstvu za notranje zadeve, ki je le organ, ki je toženko zastopal. Zato je presoja, ali je navedeno ministrstvo sposobno izvršiti izpodbijani sklep, za odločitev nebistvena.

20. Sodišče prve stopnje je v zvezi s spornim dejanjem izhajalo iz stališča, da je nedopustni poseg v človekovo pravico iz 1. člena Listine že sama (abstraktna) izguba upravičenj iz Recepcijske direktive. Skladno s tem zato v izreku izpodbijanega sklepa ni navedlo organa tožene stranke, ki je kršitev storil oziroma jo je dolžan odpraviti. Tak izrek pa ni nepravilen v primerih, ko gre za poseg v pravni položaj, ki nastane po samem zakonu (ipso lege), saj tedaj že po definiciji ni določenega nosilca pristojnosti, torej enega organa, ki je navedeno zakonsko posledico uresničil oziroma jo je v posledici sodbe pristojen odpraviti. Taki obliki nastanka posledic pa v konkretnem primeru pritrjuje tudi sama pritožnica, ki je poudarila, da v konkretnem primeru ni šlo za odločanje o omejitvi ali odvzemu upravičenj ter da je navedena izguba upravičenj tožniku nastala kot posledica tožnikove izgube statusa prosilca za mednarodno zaščito po samem zakonu. Njenih pritožbenih ugovorov torej ni mogoče razumeti kot očitek pomanjkljivosti oziroma nedoločnosti izreka izpodbijanega sklepa. Da pa bi bili očitano sporno dejanje in njegove posledice sicer premalo konkretizirani v sami tožbi, pa pritožnica tudi ni ugovarjala niti v odgovoru na tožbo niti v pritožbi.

21. Skladno z navedenim je treba tudi zavrniti vse pritožbene ugovore, ki se nanašajo na nepravilnosti v postopku, ki naj bi izvirale iz dejstva, da v upravnem sporu kot zastopnik tožene stranke ni sodeloval Urad, temveč Ministrstvo za notranje zadeve. Tako bi lahko pritožnica ves čas v postopku na prvi stopnji – poleg že navedene možnosti zamenjave organa, ki je zastopal toženo stranko – sama predlagala izvedbo dokazov z zaslišanjem pristojnih uradnih oseb Urada in predložitvijo listin, s katerimi ta drugi upravni organ razpolaga. Da upravni organi Republike Slovenije v medsebojnem komuniciranju ne bi bili zmožni pridobiti ustreznih in za spor potrebnih listin ali drugih podatkov, pa pritožnica niti ni zatrjevala.

Ugovori glede zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja

22. Odločitev sodišča prve stopnje temelji na ugotovitvi dejanskega stanja, da je bilo v tožnikovo pravico do varstva človekovega dostojanstva poseženo z odtegnitvijo materialnih pogojev za sprejem in zdravstveno oskrbo in sicer od 14. 11. 2017 dalje. V tem okviru so bila ugotovljena tudi dejstva, ki kot posledice izvirajo iz navedenega odvzema upravičenj in sicer, da je tožnik pristal na cesti, ostal brez vsake oskrbe in preživel le s pomočjo znancev in prijateljev, ob toženki znanem slabem zdravstvenem stanju.¹⁰

23. Ob presoji pritožbenih ugovorov glede pravilne in popolne ugotovitve dejanskega stanja Vrhovnemu sodišču ni razvidno, da je pritožnica v postopku pred sodiščem prve stopnje prerekala navedene trditve pritožnika. Pritožnica je ves čas prvostopenjskega postopka (enako kot v pritožbi) tudi sama zatrjevala, da so vsa upravičenja, ki bi izvirala iz statusa prosilca za mednarodno zaščito, tožniku prenehala z zatrjevanim pravnomočnim koncem postopka za priznanje mednarodne zaščite oziroma z izvršljivostjo odločitve o predajo drugi državi članici (8. 9. 2017) in da je ta posledica materialnopravno pravilna. Prav tako je le splošno in hipotetično navedla, da ni nujno, da tožniku katera od pravic, ki bi jih imel kot prosilec za mednarodno zaščito, ni bila zagotovljena na drugi pravni podlagi. Za slednjo trditev pritožnica ni ponudila nobenih dokazov. Zato je glede na navedeno procesno stanje zadeve mogoče pritrditi sodišču prve stopnje, da so za odločitev ključna dejstva glede prenehanja upravičenj tožnika do materialnih pogojev za sprejem in zdravstveno oskrbo z navedenim dnem 14. 11. 2017 spoznana kot nesporna.¹¹

24. Ob tem pa Vrhovno sodišče kot prepozne in zato neupoštevne pritožbene ugovore zavrača navedbe o tem, da naj bi tožnik zlorabil oziroma oviral postopek predaje. Utemeljitev, da tega pritožnica v odgovoru na tožbo ni izpostavila zaradi siceršnje medijske izpostavljenosti zadeve, ne opravičuje tovrstne opustitve. Kot je Vrhovno sodišče že poudarilo v svoji praksi,¹² pravno odločanje sodišč in drugih organov oblasti glede na zahteve zakonitega, neposrednega in poštenega sodnega postopka (22. člen Ustave), ne sme izhajati iz stališča, da so določena dejstva splošno znana (in zato štejejo kot resnična) zgolj na podlagi tega, da so bila objavljena v sredstvih javnega obveščanja in ob sklicevanju na javne objave določenih informacij.¹³ To še posebej velja v primeru, ko ne gre zgolj za vprašanje dejstev, temveč njihove pravne kvalifikacije, kot v zvezi z navedenimi trditvami. Enako velja za pritožbeno trditev, da je bilo tožniku tudi po spornem trenutku zagotovljeno zdravstveno varstvo kot prosilcu za mednarodno zaščito, saj navedeno dejstvo – brez predložitve dokazov – pritožnica poda prvič šele v pritožbi.

Ugovori glede pravilne uporabe materialnega prava

25. Glede zatrjevanega posega v človekove pravice in temeljne svoboščine Vrhovno sodišče poudarja, da so v upravnem sporu po drugem odstavku 157. člena Ustave ter 4. členu ZUS-1 varovane tudi človekove pravice in temeljne svoboščine, ki jih zagotavlja Listina in ki v Republiki Sloveniji veljajo skladno s pravom Evropske unije (3.a ter 15. člen Ustave). Zato tudi ni treba ne pri tožbenem zahtevku ne v sodbi uveljavljati oziroma ugotavljati tudi hkratne kršitve temu vsebinsko enake oziroma sorodne določbe Ustave, saj to lahko vodi tudi do napačne razmejitve med veljavnostjo norm Ustave in Listine.

26. Z vidika vprašanja, ali je v predmetni zadevi tožnik ustrezno zatrjeval in sodišče prve stopnje tudi ustrezno opredelilo vsebino kršitve človekovih pravic, pa Vrhovno sodišče ugotavlja, da iz sodbe SEU v zadevi C-179/11 Cimade in GISTI z dne 27. 9. 2012 izhaja, da zahteve iz 1. člena Listine, v skladu s katerimi je treba človeško dostojanstvo spoštovati in varovati, nasprotujejo temu, da bi bil prosilec za mednarodno zaščito izključen – čeprav le za začasno obdobje po vložitvi prošnje za azil in preden bi bil dejansko predan odgovorni državi članici – iz zaščite minimalnih standardov, ki jih določa Recepcijska direktiva (56. točka obrazložitve sodbe SEU).¹⁴ Vrhovno sodišče se ob odsotnosti upoštevnih pritožbenih ugovorov ne opredeljuje do vprašanja, ali je navedeno stališče SEU treba razumeti tako, da že sama abstraktna nedopustna izključitev prosilca iz zaščite minimalnih standardov iz Recepcijske direktive vselej pomeni kršitev 1. člena Listine, ne da bi prosilcu nastale konkretne posledice. To za presojo v konkretni zadevi tudi ni bistveno, saj iz dejanskega stanja zadeve izhaja, da je bil tožnik dejansko prizadet s posledicami nezakonitega odvzema upravičenj po Recepcijski direktivi (zgoraj, 22. točka obrazložitve).

27. Osrednje vprašanje pravilne uporabe materialnega prava, ki je pomembno za presojo, ali je prišlo do nedopustnega posega v pravico do človekovega dostojanstva tožnika, ki jo zagotavlja 1. člen Listine, je vprašanje razlage oziroma uporabe drugega odstavka 78. člena ZMZ-1, ki določa, da pravice, ki jih prosilec pridobi na podlagi prvega odstavka 78. člena "trajajo do izvršljivosti odločitve pristojnega organa o prošnji".¹⁵ V zvezi s tem med strankama tudi v pritožbenem postopku ostaja sporno, ali navedena določba nasprotuje pravu Evropske unije, konkretno Uredbi Dublin III ter Recepcijski direktivi.

28. V skladu s 3. členom Recepcijske direktive se ta uporablja "za vse državljane tretjih držav in osebe brez državljanstva, ki podajo prošnjo za mednarodno zaščito na ozemlju, vključno na meji, v teritorialnih vodah ali na tranzitnih območjih države članice, dokler jim je kot prosilcem dovoljeno ostati na ozemlju". Pravice po Recepcijski direktivi torej pripadajo posameznikom, ki so podali prošnjo za mednarodno zaščito v državi članici, ter jim je kot prosilcem dovoljeno ostati na njenem ozemlju, pri čemer Recepcijska direktiva v 2. (b) členu prosilca opredeljuje kot "državljana tretje države ali osebo brez državljanstva, ki je vložil oziroma vložila prošnjo za mednarodno zaščito, v zvezi s katero še ni bila sprejeta dokončna odločitev". Enako pojem prosilca v 2. (c) členu opredeljuje tudi Uredba Dublin III. Za ugotovitev, ali posamezniku pripadajo pravice po Recepcijski direktivi in mu je zato država članica dolžna zagotavljati ustrezne minimalne pogoje za sprejem, je torej bistveno, kaj v kontekstu Recepcijske direktive v zvezi z Uredbo Dublin III pomeni "dokončna odločitev" v zvezi s prošnjo za mednarodno zaščito oziroma konkretno, ali je odločitev o tem, da država članica ne bo obravnavala prošnje prosilca, ker bo predan drugi odgovorni državi članici (26. člen Uredbe Dublin III) tudi dokončna odločitev v smislu Recepcijske direktive, ki pomeni prenehanje pravic prosilca po tej direktivi.

29. Odgovor na navedeno vprašanje jasno izhaja tako iz samega besedila Uredbe Dublin III kot tudi iz prakse SEU. Tako 2. (d) člen Uredbe Dublin III izrecno določa, da „obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito“ pomeni kakršno koli obravnavo prošnje ali odločitev ali sklep v zvezi s tako prošnjo za mednarodno zaščito s strani pristojnega organa v skladu z Direktivo 2013/32/EU in Direktivo 2011/95/EU, razen postopkov določanja odgovorne države članice v skladu s to uredbo. V skladu z navedeno definicijo postopki po Uredbi Dublin III torej ne pomenijo "obravnavanja prošnje za mednarodno zaščito" in s tem ne vodijo do odločitve, ki bi lahko pomenila "dokončno odločitev" o tej prošnji, ter posledičnega prenehanja statusa prosilca za mednarodno zaščito in vseh pravic, ki jih prosilcem zagotavlja Recepcijska direktiva. Enako razlago je zavzelo tudi SEU v citirani zadevi Cimade, na katero se v svoji odločitvi utemeljeno sklicuje prvostopenjsko sodišče. SEU je v 55. točki navedene odločitve zapisalo, da: "niti odločitev države članice, da pozove drugo državo članico, ki jo šteje za odgovorno za obravnavanje prošnje za azil [...] niti privolitev v to zahtevo [...] ne pomenita dokončne odločitve v smislu Recepcijske direktive. Iz tega je razvidno, da se obravnavanje prošnje za azil s strani države članice, ki podaja zahtevo, in odgovornost za zagotavljanje minimalnih pogojev za sprejem konča le z dejansko predajo prosilca za azil s strani države."¹⁶ Da navedeno stališče iz navedene sodbe ne bi moglo veljati za primere, nastale na podlagi prenovljene Recepcijske direktive, ker je temeljilo na prej veljavni Recepcijski direktivi (Direktiva Sveta 2003/9/ES z dne 27. januarja 2003), pa ne izhaja niti iz vsebine navedene sodbe niti kasnejše sodne prakse SEU, kot to pravilno pojasni že sodišče prve stopnje. Zato tudi Vrhovno sodišče ne vidi razlogov, da bi morali navedeno vprašanje reševati s postavitvijo novega vprašanja za predhodno odločanje SEU.¹⁷

30. Ob tem Vrhovno sodišče tudi dodaja, da dejstvo, da postopek odločanja o prošnji prosilca za mednarodno zaščito s sklepom o predaji iz 26. člena Uredbe Dublin III (še) ni zaključen, izhaja tudi iz drugega odstavka 29. člena Uredbe Dublin III, ki določa, da se odgovornost za obravnavo prošnje prenese na državo članico, ki je podala zahtevo za predajo drug državi članici, če predaja prosilca odgovorni državi članici v šestih mesecih ni opravljena. Iz navedene določbe je razvidno, da postopek odločanja o prošnji za mednarodno zaščito ni končan že s sklepom o predaji, saj za obravnavanje iste, torej že vložene prošnje, v primeru neuspešne predaje prosilca odgovorni državi članici, ostaja odgovorna tista država članica, v kateri je prosilec prošnjo za mednarodno zaščito podal.¹⁸

31. Glede na navedeno sklep o predaji iz 26. člena Uredbe Dublin III torej ne pomeni "dokončne odločitve" o prošnji za mednarodno zaščito v smislu 2. (b) člena Recepcijske direktive in 2. (c) člena Uredbe Dublin III in posledično tudi zaradi njega ne smejo nastati posledice, ki pomenijo prenehanje pravic, ki izvirajo iz Recepcijske direktive. Drugačna razlaga lahko privede tudi do situacije, ki pomeni kršitev 1. člena Listine. Sekundarne pravne vire Evropske unije pa so države članice dolžne razlagati in uporabljati v skladu z njihovimi nameni in cilji ter v skladu s temeljnimi človekovimi pravicami, ki jih zagotavlja Listina. Uredba Dublin III in Recepcijska direktiva, ki sta relevantni v konkretnem primeru, kot enega izmed svojih temeljnih namenov izrecno določata tudi spoštovanje človekovih pravic, še zlasti pravice do človekovega osebnega dostojanstva, ki izhaja iz 1. člena Listine.¹⁹

32. Pri obravnavi vprašanja skladnosti ureditve drugega odstavka 78. člena ZMZ-1 z navedenimi viri prava Evropske unije, Vrhovno sodišče lahko pritrdi stališču sodišča prve stopnje, da je navedeno določbo ZMZ-1 mogoče uporabiti, če njena razlaga ne nasprotuje pravu Evropske unije.

33. Pritožnica drugi odstavek 78. člena ZMZ-1 razlaga tako, da v primerih odločanja v postopkih po Uredbi Dublin III prenehanje pravic po prvem odstavku 78. člena ZMZ-1 nastopi z izvršljivostjo sklepa, s katerim pristojni organ prošnjo za mednarodno zaščito zavrže kot nedopustno iz razloga po 3. alineji prvega odstavka 51. člena ZMZ-1 in določi drugo državo članico Evropske unije kot odgovorno za obravnavo prošnje (deveti odstavek 49. člena ZMZ-1). Taka interpretacija določbe drugega odstavka 78. člena ZMZ-1 ima za posledico, da vse posameznike, ki so v postopku predaje po Uredbi Dublin III, od trenutka izvršljivosti sklepa pristojnega organa, izdanega na podlagi 51. člena ZMZ-1, do trenutka dejanske predaje, izključuje iz uživanja minimalnih pogojev za sprejem.

34. Sodišče prve stopnje sicer zaključuje, da je takšna razlaga drugega odstavka 78. člena ZMZ-1 s strani tožene stranke v nasprotju z določbo 3. člena in namenom Recepcijske direktive v zvezi z Uredbo Dublin III in v nasprotju z odločbo SEU v zadevi Cimade (35. točka obrazložitve izpodbijanega sklepa) in da je treba pojem „izvršljivosti odločitve“ navedene določbe ZMZ-1 razlagati v skladu s pravom Evropske unije, to pa je v smislu „izvršljivosti dejanske odločitve o predaji“ (43. točka obrazložitve izpodbijanega sklepa). Vendar pa skladno z ustaljenimi metodami pravne razlage taka razlaga drugega odstavka 78. člena ZMZ-1, kot jo narekuje izpodbijani sklep sodišča prve stopnje, ni mogoča. Odločitev pristojnega organa o prošnji iz drugega odstavka 78. člena ZMZ-1 je lahko nedvomno le pravni akt, s katerim se upravni postopek odločanja o prošnji za mednarodno zaščito konča, pristojnost oziroma pogoje za izdajo takih aktov pa urejata tako ZMZ-1 kot tudi Zakon o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Med take akte pa po ZMZ-1 sodi tudi odločitev pristojnega organa, s katero zavrže prošnjo za mednarodno zaščito kot nedopustno zaradi ugotovitve, da je po Uredbi Dublin III za obravnavo prošnje odgovorna druga država članica. V povezavi s tem tudi ni razumljivo, kaj sodišče prve stopnje šteje za „dejansko odločitev o predaji“, ki bi bila od zakonitih pravnih podlag in pravnih odločitev na podlagi ZMZ-1 ločena. Tudi izvršljivost je (poleg dokončnosti in pravnomočnosti) pravna lastnost pravnega akta, izdanega v upravnem postopku, ki jo ureja zakon (224. člen in nasl. ZUP) in se nanjo tudi ZMZ-1 sklicuje v vrsti svojih določb (16. člen, 107. člen itd.). Zato te lastnosti ni mogoče povezovati z „dejansko odločitvijo o predaji“, torej z domnevnim materialnim dejanjem uprave, ki tovrstnih pravnih lastnosti ne more pridobiti.

35. Če pa zakona ni mogoče razlagati tako, da je skladen s pravom Evropske unije, potem je ob neskladju med zakonsko določbo in pravom Evropske unije, skladno z načelom primarnosti prava Evropske unije²⁰ treba uporabiti pravo Evropske unije (3a. člen Ustave).

36. Pristojni organ v skladu z 51. členom ZMZ-1 prošnjo za mednarodno zaščito zavrže kot nedopustno, če na podlagi meril, določenih v Uredbi Dublin III, ugotovi, da je za obravnavo prošnje odgovorna druga država članica Evropske unije ali pristopnica k Uredbi Dublin III. Navedeni sklep o zavrženju torej pomeni zgolj odločitev pristojnega organa, da o prošnji ne bo odločal. S tem sklepom je po nacionalni pravni ureditvi postopek odločanja o prošnji za mednarodno zaščito končan, kar pomeni, da s tem sklepom ob nastopu njegove izvršljivosti skladno z drugim odstavkom 78. člena ZMZ-1 nastopi posledica prenehanja pravic prosilca po prvem odstavku 78. člena ZMZ-1. To razlago oziroma posledice utemeljuje kot pravilne tudi pritožnica tako v tožbi kot o pritožbi.

37. Ker pa odločitev o predaji iz 26. člena Uredbe Dublin III skladno z navedenim ne sme pomeniti konca postopka odločanja o prošnji za mednarodno zaščito, ki bi vodila do prenehanja pravic prosilca po Recepcijski direktivi, tudi ZMZ-1 ne sme določiti, da odločitev o prošnji za mednarodno zaščito v povezavi s postopkom po Uredbi Dublin III iz 51. člena ZMZ-1 pomeni prenehanje pravic prosilca po 78. členu ZMZ-1, ki v naš pravni red prenaša upravičenja iz Recepcijske direktive.²¹ Zato je drugi odstavek 78. člena ZMZ-1 v nasprotju z Uredbo Dublin III in Recepcijsko direktivo, kolikor „odločitev pristojnega organa o prošnji,“ po izvršljivosti katere prenehajo pravice prosilcev iz prvega odstavka 78. člena ZMZ-1, vključuje tudi odločitev o predaji prosilca odgovorni državi članici v smislu 26. člena Uredbe Dublin III. Če je bilo odločeno o tem, da Republika Slovenija ne bo obravnavala prošnje prosilca za mednarodno zaščito zaradi njegove predaje drugi državi članici, lahko torej pravice prosilca prenehajo šele z dejansko predajo prosilca drugi državi (SEU v zadevi Cimade, zgoraj) in drugega odstavka 78. člena ZMZ-1 glede prenehanja pravic z izvršljivostjo te odločitve o predaji ni dopustno uporabiti. Zgolj tak način uporabe določbe drugega odstavka 78. člena ZMZ-1 je skladen z določbami Recepcijske direktive, Uredbe Dublin III in 1. členom Listine, ki zagotavlja spoštovanje in varovanje pravice posameznika do človekovega dostojanstva. Tako določena obveznost neuporabe drugega odstavka 78. člena ZMZ-1 v navedenih primerih pa velja tudi za vse nadaljnje postopke odločanja organov tožene stranke, ne da bi bi moralo o tem ponovno odločati sodišče v upravnem sporu.²² Pri tem se Vrhovno sodišče glede na vsebino spora še ne opredeljuje do vprašanja, ali je s pravom Evropske unije sploh skladna ureditev 51. člena ZMZ-1, po kateri se v primeru odločitve v postopku na podlagi Uredbe Dublin III prošnja prosilca zavrže kot nedopustna.

38. Na podlagi navedenega je neutemeljen tudi osrednji pritožbeni ugovor pritožnice, po katerem je bilo treba uporabiti drugi odstavek 78. člena ZMZ-1, ker je status prosilca za mednarodno zaščito tožniku v predmetni zadevi prenehal z izvršljivostjo sklepa z dne 14. 6. 2016, izdanega v postopku predaje drugi državi članici skladno z Uredbo Dublin III, po katerem bi moral ta biti predan Republiki Hrvaški. Navedene določbe ZMZ-1 kot nasprotujoče pravu Evropske unije ne bi smela uporabiti in je zato ravnala nezakonito, s tem pa je posegla tudi v pravico tožnika iz 1. člena Listine, kot je to v izreku svojega sklepa (ki bi moral biti pravilno izdan v obliki sodbe) ugotovilo sodišče prve stopnje.

39. Ker ni ugotovilo kršitev, ki jih v pritožbi uveljavlja pritožnica, prav tako pa tudi ne kršitev, na katere pazi po uradni dolžnosti, je Vrhovno sodišče pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep (pravilno sodbo), vendar iz drugih razlogov, kot jih je v svoji obrazložitvi navedlo sodišče prve stopnje (76. člen ZUS-1).

-------------------------------
¹ Pritožnica je s sklepom št. 2142-496/2016/7 (1313-08) z dne 14. 6. 2016, na podlagi prvega odstavka 13. člena Uredbe Dublin III, odločila, da ne bo obravnavala tožnikove prošnje za mednarodno zaščito, ker bo predan Republiki Hrvaški, ki je odgovorna država članica za obravnavanje njegove prošnje za mednarodno zaščito. Pravilnost in zakonitost navedenega sklepa je potrdilo tudi Vrhovno sodišče v povezavi s stališči SEU, ki jih je na predlog Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 220/2016 podalo v postopku predhodnega odločanja s sodbo C-490/16 z dne 26. 7. 2017 (A. S. proti Republiki Sloveniji).
² Ta določata: „(1) V upravnem sporu iz prvega odstavka 4. člena tega zakona sme sodišče ugotoviti nezakonitost akta ali dejanja, prepovedati nadaljevanje posamičnega dejanja, odločiti o tožnikovem zahtevku za povrnitev škode in določiti, kar je treba, da se odpravi poseg v človekove pravice in temeljne svoboščine ter vzpostavi zakonito stanje.(2) O prepovedi nadaljevanja dejanja in ukrepih za vzpostavitev zakonitega stanja, če nezakonito dejanje še traja, odloči sodišče brez odlašanja s sklepom, zoper katerega je dovoljena pritožba v treh dneh. Vrhovno sodišče mora o pritožbi odločiti v treh dneh od njenega prejema.“
³ Ta določa: „Sodišče odloči o sporu s sodbo, o vprašanjih, ki se tičejo postopka ali se pojavijo v zvezi s postopkom, pa s sklepom, če ni s tem zakonom drugače določeno.“
⁴ Prav tako bi moral navedeni sklep izrecno določiti tudi ukrepe za vzpostavitev zakonitega stanja, torej tista ravnanja, ki jih je dolžna izvršiti tožena stranka (oziroma določen organ ali oseba tožene stranke) in ne zgolj splošne navedbe o tem, da je zakonito stanje treba vzpostaviti. Tega pa niti tožbeni predlog niti izpodbijana odločitev sodišča prve stopnje ne določata.
⁵ Drugi odstavek 33. člena ZUS-1 določa, da se s tožbo zaradi kršitve človekovih pravic in temeljnih svoboščin po tem zakonu lahko zahteva:- odprava, izdaja ali sprememba posamičnega akta,- ugotovitev, da je bilo z dejanjem poseženo v človekovo pravico ali temeljno svoboščino tožnika,- prepoved nadaljevanja dejanja,- odprava posledic dejanja.
⁶ Tretji odstavek 30. člena ZUS-1 določa: „Če se s tožbo zahteva ugotovitev, da je bilo z dejanjem nezakonito poseženo v človekove pravice ali temeljne svoboščine tožnika oziroma se zahteva prepoved izvrševanja posamičnega dejanja, s katerim se posega v človekove pravice in temeljne svoboščine tožnika, je treba v tožbi navesti dejanje, kje in kdaj je bilo storjeno, organ ali uradno osebo, ki je to storila, dokaze o tem in zahtevek, naj se poseg v človekove pravice in temeljne svoboščine ugotovi, odpravi oziroma prepove.“
⁷ Tako tudi J. Breznik in ostali, Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV Založba, Ljubljana, 2008, stran 208.
⁸ To je skladno tudi s petim odstavkom 17. člena ZUS-1, iz katerega je med drugim razvidno, da je tožena stranka lahko le država.
⁹ Peti odstavek 17.člena ZUS-1 določa, da je v upravnem sporu toženec država, lokalna skupnost oziroma druga pravna oseba, ki je izdala upravni akt, s katerim je bil postopek odločanja končan, toženca pa v upravnem sporu zastopa organ, ki je izdal navedeni akt. Vlada Republike Slovenije lahko po vložitvi tožbe za zastopnika določi drug organ države. Drugi odstavek 4. člena ZUS-1 določa, da če se v upravnem sporu izpodbijajo dejanja javne oblasti, se v postopku uporabljajo določbe tega zakona, ki se nanašajo na izpodbijanje upravnega akta.
¹⁰ Kraj in čas storitve dejanja tožnik namreč veže le na obvestilo socialnega delavca v zvezi z izpraznitvijo sobe v azilnem domu in oddajo kartice prosilca za mednarodno zaščito, kar pa kot rečeno ni predmet pritožbene presoje.
¹¹ Vrhovno sodišče na tem mestu zgolj opozarja na pomen izvedbe glavne obravnave, ki je v primeru prvostopenjskega upravnega spora zoper dejanje, ki posega v ustavni položaj tožnika (4. člen ZUS-1), temeljna za ugotovitev upoštevnega dejanskega stanja tudi z vidika zahtev 23. člena Ustave. V tovrstnih sporih je namreč na podlagi vložene tožbe sodišče prve stopnje tisto, pri katerem se dejansko stanje prvič sploh lahko obravnava in ugotavlja. Zato je glavno obravnavo mogoče opustiti le izjemoma tedaj, kadar je že na podlagi pisnih vlog strank upravnega spora (tožbe in odgovora na tožbo) mogoče očitno ugotoviti, da dejansko stanje, ki je pomembno za odločitev v zadevi, med strankami v svojih bistvenih značilnostih ni sporno.
¹² Sklep Vrhovnega sodišča I Up 1/2018 z dne 12. 1. 2018.
¹³ Splošno znana dejstva so le tista dejstva, ki so znana pretežni večini vseh odraslih članov družbe - ne glede na spol, starost, veroizpoved, izobrazbo, interese in socialni položaj. Da je določeno dejstvo splošno znano (notorno), pa mora o njem obstajati tudi splošen socialni konsenz (Ude, Betetto, Galič, Rijavec, Wedam Lukić, Zobec: Pravdni postopek s komentarjem, 2. knjiga, GV Založba, Ljubljana 2006, str. 374).
¹⁴ Pogoji za sprejem se lahko omejijo ali ukinejo le v primerih, ki jih določa Recepcijska direktiva.
¹⁵ Prvi in drugi odstavek 78. člena ZMZ-1 določata:(1) Prosilec ima na področju sprejema pravico do:- prebivanja v Republiki Sloveniji,- materialne oskrbe v primeru nastanitve v azilnem domu ali njegovi izpostavi,- finančne pomoči v primeru nastanitve na zasebnem naslovu v skladu s tem zakonom,- nujnega zdravljenja,- izobraževanja,- dostopa na trg dela,- humanitarne pomoči,- žepnine.(2) Pravice iz prejšnjega odstavka prosilec pridobi z vložitvijo prošnje in trajajo do izvršljivosti odločitve pristojnega organa o prošnji.
¹⁶ To lahko v primeru, da predaja dejansko ni izvršena v predvidenem roku ali postopek predaje traja dalj časa, privede do nedopustne situacije, ki je v neskladju z relevantnimi sekundarnimi pravnimi viri Evropske unije ter pomeni kršitev 1. člena Listine Evropske unije o temeljnih pravicah.
¹⁷ Vrhovno sodišče je ob upoštevanju sodbe SEU v zadevi C.I.L.F.I.T., št. 283/81 z dne 6. 10. 1982, ugotovilo, da po doktrini acte clair niso izpolnjeni potrebni pogoji za postavitev vprašanja za predhodno odločanje SEU na podlagi 267. člena Pogodbe o delovanju Evropske unije.
¹⁸ Uredba Dublin III ne zahteva v takem primeru vložitve nove prošnje v tej državi članici.
¹⁹ Uvodna določba 35 Recepcijske direktive in uvodna določba 39 Uredbe Dublin III.
²⁰ O tem SEU npr. v zadevi Amministrazione delle Finanze dello Stato proti Simmenthal SA, C-106/77, z dne 9. marca 1978.
²¹ Druga alineja drugega odstavka 1. člena ZMZ-1.
²² Tako jasno SEU v zadevah 103/88 Fratelli Costanzo SpA z dne 22. 6. 1989, C-224/97 Ciola z dne 29. 4. 1999, C-198/01 Consorzio Industrie Fiammiferi (CIF) z dne 9. 9. 2003 itd.

Datum zadnje spremembe:

12.07.2018

Podobni dokumenti:

• UPRS Sodba I U 1712/2019-6
• UPRS Sklep I U 2750/2017-8
• UPRS sodba in sklep I U 1241/2016