<< Nazaj na seznam zadetkov
AAAArial|Times New Roman

Strokovni članki

Evidenčna števlika:VS042045
Vrsta:Članki
Datum objave:27.07.2015
Publikacija:Pravosodni bilten (PB) 2/2015 str. 93
Država:Slovenija
Jezik:slovenščina
Institut:azil - notranja zaščita - merilo varnosti - resna škoda - preganjanje - merilo razumnosti - življenjske razmere - kvalifikacijska direktiva
Področje:PRAVO VIZUMOV, AZILA IN PRISELJEVANJA - PRIMERJALNO PRAVO
Avtor:Gruša Matevžič

Besedilo

Institut notranje zaščite v slovenskem in evropskem azilnem pravu

Celotno besedilo

1. UVOD

Institut notranje zaščite določa, da lahko organ prošnjo prosilca za mednarodno zaščito zavrne, če se prosilec, ki dejansko ima utemeljen strah pred preganjanjem ali resno škodo v določenem delu države izvora, lahko preseli v drugi del svoje države in se s tem izogne takšnemu strahu, če so za to izpolnjeni določeni pogoji. Gre za del presoje dejstev, ki temelji na subsidiarnosti mednarodne zaščite, da mora druga država nuditi mednarodno zaščito le, če izvorna država tega ne more ali noče. Večinoma to velja, kadar subjekt preganjanja ni država.

Kljub temu, da institut mednarodne zaščite ni vsebovan v Ženevski konvenciji, pa je uveljavljeni pravni pojem v begunskem pravu in se uporablja v številnih pravnih redih. Tudi Evropsko sodišče za človekove pravice (ESČP) je razsodilo, da 3. člen Evropske konvencije o človekovih pravicah (EKČP) ne izključuje, da države pogodbenice uporabijo institut notranje zaščite pri presoji, ali bi vrnitev v izvorno državo prosilca prepustila resnemu tveganju mučenja, nehumanega ali ponižujočega ravnanja ali kaznovanja, ki je prepovedano s to določbo.(1)

V evropskem azilnem pravu institut notranje zaščite ureja 8. člen Direktive 2004/83/ES (kvalifikacijska direktiva),(2) ki določa:

1. V okviru obravnavanja prošnje za mednarodno zaščito lahko države članice odločijo, da prosilec ne potrebuje mednarodne zaščite, če v delu izvorne države:

(a) ni razlogov za utemeljen strah pred preganjanjem ali utemeljeno tveganje, da utrpi resno škodo, ali

(b) ima dostop do zaščite pred preganjanjem ali resno škodo, kot je opredeljena v členu 7, in če v ta del države lahko varno in zakonito potuje ter ima dostop do tega dela države in se od njega lahko razumno pričakuje, da se bo v njem nastanil.

2. Pri ugotavljanju, ali ima prosilec utemeljen strah pred preganjanjem oziroma ali obstaja utemeljeno tveganje, da utrpi resno škodo, oziroma ali ima dostop do zaščite pred preganjanjem ali resno škodo v delu izvorne države v skladu z odstavkom 1, države članice v trenutku odločanja o prošnji v skladu s členom 4 upoštevajo splošne okoliščine, ki prevladujejo v tem delu države, in osebne okoliščine prosilca. V ta namen države članice zagotovijo, da se iz ustreznih virov, kot sta Visoki komisar Združenih narodov za begunce in Evropski azilni podporni urad, pridobijo natančne in najnovejše informacije.

Gre za diskrecijski institut, kar pomeni, da ga državam članicam ni treba uporabljati. V Sloveniji je ta institut urejen v 68. členu Zakona o mednarodni zaščiti (ZMZ)(3) in je uporabljen v praksi, v zadnjem času pretežno glede Kabula za prosilce iz Afganistana.

Šele če je strah pred preganjanjem utemeljen ali je utemeljeno tveganje resne škode, potem naj bi se presojalo, ali obstaja ustrezna zaščita v drugem delu izvorne države. To prakso v Sloveniji odločevalci načeloma upoštevajo, vendar pa obstajajo tudi primeri, ko je institut notranje zaščite uporabljen kot dodaten razlog za zavrženje prosilčeve prošnje, torej tudi tedaj, ko utemeljen strah pred preganjanjem ali resno škodo po mnenju pristojnega organa ni izkazan. Upravni organ kljub temu presoja možnost uporabe notranje zaščite kot sekundarni argument, da tudi če bi bil strah izkazan, bi bila prosilcu na voljo notranja zaščita.(4) Nevarnost pri takšni uporabi instituta je v primeru, da je presoja obstoja preganjanja ali resne škode le površinska, saj obstaja dodaten argument za zavrženje prošnje, ki je notranja zaščita. Takšna uporaba instituta notranje zaščite kot "sekundarnega argumenta" lahko vodi v odločitve, kjer je notranja zaščita presojana pomanjkljivo.

Možnost notranje zaščite je pomembna le v zvezi s prihodnostjo. Mednarodno pravo ne zahteva od prosilca, da najprej izkoristi vse možnosti zaščite, ki jo lahko nudi njegova izvorna država.(5) Presoja se torej, ali se prosilec lahko naseli na določenem območju svoje države in ne, ali bi to možnost lahko izkoristil, preden je zapustil državo. Pa tudi dejstvo, da je že živel na območju notranje zaščite v preteklosti, ne more samodejno pomeniti, da je to območje za prosilca še vedno varno.

V pričujočem prispevku želim predstaviti ureditev tega instituta v evropskem azilnem pravu, ESČP in slovenski upravni ter sodni praksi, obenem pa predstaviti nekaj kritičnih pogledov na uporabo tega instituta pri nas.

2. SESTAVINE NOTRANJE ZAŠČITE

Za presojanje, ali se lahko uporabi institut mednarodne zaščite, sta se v praksi izoblikovali dve merili: t. i. merilo varnosti in t. i. merilo razumnosti. V okviru merila varnosti se presoja, ali na območju notranje zaščite ni utemeljenega strahu pred preganjanjem ali utemeljene nevarnosti, da prosilec utrpi resno škodo, ali pa da ima prosilec dostop do zaščite pred preganjanjem ali resno škodo. Pri tem mora biti dostop do območja notranje zaščite dejanski, varen in zakonit. Z merilom razumnosti pa se presoja, ali se lahko od prosilca razumno pričakuje, da se bo v tem delu države nastanil.

2.1 Merilo varnosti

2.1.1 Dostop

Bistveno pri notranji zaščiti je, da upravni organ navede natančno določeno lokacijo notranje zaščite, če presoja upravičenosti uporabe tega instituta ni mogoča. Dostop do območja notranje zaščite mora biti dejanski, kar pomeni, da ne sme biti fizičnih ovir, kot so na primer minska polja, gore itd.(6) Nadalje mora biti dostop varen, kar na primer pomeni, da pot do območja ne sme potekati prek območja preganjanja ali resne škode.(7) Dostop do območja notranje zaščite mora biti tudi zakonit, kar pomeni, da mora imeti prosilec dovoljenje oblasti za dostop do določenega območja, če je to dovoljenje potrebno.(8)

2.1.2 Preganjanje ali resna škoda

Na območju notranje zaščite mora biti prosilec varen pred preganjanjem ali resno škodo tako pred prvotnim virom (vir preganjanja ali resne škode na območju, s katerega prosilec prihaja), kakor tudi od katerega koli drugega vira ali oblike preganjanja ali resne škode, ki ni bil prisoten na izvirnem prosilčevem območju in ni bil razlog, zaradi katerega je prosilec zapustil državo. Analiza notranje zaščite torej zahteva celovito oceno morebitnih novih tveganj preganjanja ali resne škode.(9)

Od prosilca se prav tako ne sme pričakovati samoomejevanja glede njegove veroizpovedi, poklica, spolne usmerjenosti ali političnega prepričanja. Od prosilca se torej ne sme pričakovati, da se bo naselil na določenem območju in prikril eno izmed zgoraj naštetih značilnosti samo zato, da bi bil tam varen.(10)

2.1.3 Subjekti preganjanja

Če je subjekt preganjanja država, po mnenju UNHCR-a notranja zaščita ni mogoča, razen če ima država oblast le nad natančno določenim delom države.(11) Podobna smernica je vsebovana tudi v uvodni navedbi 27 kvalifikacijske direktive.(12)

Če je subjekt preganjanja nedržavni subjekt, potem je notranja zaščita mogoča le, če je država sposobna in pripravljena nuditi zaščito (več o pojmu zaščita v naslednjem podpoglavju). Poleg tega mora biti subjekt preganjanja lokaliziran, kar pomeni, da deluje le na natančno določenem območju in ni realne možnosti, da bi v bližnji prihodnosti dosegel tudi območje notranje zaščite.(13)

2.1.4 Zaščita

Pojem zaščite je urejen v 25. členu ZMZ, ki določa, da so subjekti zaščite lahko država ali politične stranke ali organizacije, vključno z mednarodnimi organizacijami, ki nadzorujejo državo ali bistveni del njenega ozemlja, če so pripravljeni in sposobni zagotavljati zaščito. Zaščita mora biti dejanska in nezačasna. Načeloma se nudi takrat, ko subjekti zaščite sprejmejo razumne ukrepe za preprečitev preganjanja ali resne škode, med drugim z vodenjem učinkovitega pravnega sistema za odkrivanje, pregon in kaznovanje dejanj, ki pomenijo preganjanje ali resno škodo, prosilec pa ima dostop do take zaščite.

Uvodna navedba 27 kvalifikacijske direktive določa dodatna merila zaščite, kadar je prosilec za mednarodno zaščito mladoletnik brez spremstva. Razpoložljivost ustreznega varstva in skrbniške ureditve, ki so v korist mladoletnika brez spremstva, morajo biti del ocene, ali je zaščita dejansko na voljo.

Po mnenju UNHCR-a v večini primerov oboroženih spopadov ni primerne zaščite, ker se fronte nenehno premikajo. Kjer nadzor izvajajo oborožene skupine in/ali kvazidržavni subjekti, morata biti trajnost takšnega položaja in sposobnost vladajočega subjekta, da zagotovi zaščito in stabilnost, skrbno preučena.(14) Kljub temu, da ZMZ in kvalifikacijska direktiva sprejemata mednarodne organizacije kot mogoče subjekte zaščite, pa po mnenju UNHCR zaščite, ki jo nudijo mednarodne organizacije in je zgolj prehodne ali začasne narave, ni mogoče enačiti z zaščito, ki jo nudi država. V skladu z mednarodnim pravom mednarodne organizacije nimajo atributa države.(15)

Pojem zaščite v okviru instituta notranje zaščite pomeni več kakor le odsotnost preganjanja ali resne škode. Na primer, kljub odsotnosti preganjanja ali resne škode zelo slabe življenjske razmere, zaradi katerih bi bil prosilec prisiljen, vrniti se v izvorni del svoje države, kjer bi bil lahko izpostavljen tveganju preganjanja ali resne škode, pomeni, da možnosti notranje zaščite ni.(16) Življenjska raven, ki jo je treba doseči, je predmet razpravljanja in več o tem je navedeno v nadaljevanju.

2.2 Merilo razumnosti

V zvezi z merilom razumnosti je treba odgovoriti na naslednje vprašanje: Ali lahko prosilec živi relativno normalno življenje(17) brez nepotrebne stiske(18) (undue hardship)? Pri tem je glede na drugi odstavek 8. člena kvalifikacijske direktive treba upoštevati splošne okoliščine, ki prevladujejo v tem delu države, in osebne okoliščine prosilca. UNHCR navaja, da ta analiza ne pomeni, kaj se lahko pričakuje od hipotetične »razumne osebe«. Vprašanje je, kaj je razumno tako subjektivno kot objektivno za posameznega prosilca in glede na razmere na območju notranje razselitve.(19) Da bi odgovorili na zgoraj zastavljeno vprašanje, je po mnenju UNHCR treba presoditi:

osebne okoliščine (starost, spol, zdravje, družinske razmere in socialna mreža, etnični, kulturni ali verski razlogi, politične in družbene povezave, jezikovne sposobnosti, izobraženost, strokovno in delovno ozadje in možnosti itd.);

preteklo preganjanje in njegov psihološki učinek na prosilca;

varnost;

spoštovanje človekovih pravic (presoja, ali so nespoštovane pravice temeljne pravice za posameznika oziroma ali bi bil odvzem teh pravic dovolj škodljiv, da postane območje notranje zaščite neprimerna možnost);

ekonomsko preživetje (zaslužek, namestitev, dostop do primerne zdravstvene oskrbe).(20)

2.2.1 Življenjske razmere na območju notranje zaščite

Življenjske razmere na območju notranje zaščite morajo dosegati "minimalni standard". Vendar pa ta standard v mednarodni ali evropski azilni zakonodaji ali sodni praksi ni bil nikoli jasno opredeljen in ni nobenega dogovora med državami članicami o tem, kako se ta standard določi.

UNHCR navaja, da morajo biti življenjske razmere takšne, da kažejo na možnost, da bi prosilec lahko živel normalno življenje, upoštevaje splošne okoliščine prosilčeve izvorne države, pri čemer ne gre za merilo »minimuma preživetja«.(21)

Glede na to, da so države članice ratificirale EKČP, morajo spoštovati vse pravice, ki jih konvencija zagotavlja, in minimalni življenjski standard ne sme kršiti 3. člena EKČP. Vendar pa je to le minimum. Iz primerjalne študije ECRE izhaja, da je praksa v državah članicah zelo različna. V Belgiji, Združenem kraljestvu in na Nizozemskem mora standard dosegati nekaj več kot pa le zaščito pravic iz 3. člena EKČP. Tudi iz nemške sodne prakse izhaja, da le preživetje ni dovolj (nevarnost za življenje). Na Švedskem se presoja, ali bi za prosilca na območju notranje zaščite obstajala "nepotrebna stiska” (undue hardship) s humanitarnega vidika. V Avstriji se presoja, ali bi obstajala "splošna stiska”, kot so lakota, epidemije, okoljske ali podobne naravne nesreče. V nekaterih državah (Francija, Nizozemska, Belgija, Poljska) ocenjujejo razmere glede na življenjsko raven prebivalstva na tem območju.(22)

ESČP je v že kar nekaj primerih presojalo, ali bi vrnitev pritožnika na območje notranje razselitve pomenila kršitev 3. člena konvencije. V primeru A. A. M. proti Švedski, ki se je nanašal na možnost razselitve pritožnikov v kurdsko območje Iraka, da bi se izognili grožnjam Al Qaede, je Sodišče ugotovilo: "Notranja razselitev neizogibno vključuje določeno stisko. Različni viri so potrdili, da se lahko ljudje, ki se preselijo v Kurdistan soočajo s težavami, kot na primer pri iskanju ustreznih delovnih mest in stanovanj, še toliko bolj, če ne govorijo kurdskega jezika. Kljub temu dokazi pred sodiščem kažejo na to, da so delovna mesta na voljo in da imajo priseljenci dostop do zdravstvenega varstva, kot tudi do finančne in druge podpore s strani UNHCR-a in lokalnih oblasti. Prav tako nič ne kaže na to, da bi bile splošne življenjske razmere za arabske sunitske muslimanske priseljence nerazumne ali da kakorkoli predstavljajo ravnanje v nasprotju s 3. členom Konvencije. Prav tako ne obstaja realna nevarnost, da bi prosilec končal v drugih delih Iraka."(23)

ESČP je izoblikovalo dve različni stališči glede vprašanja, ali slabe humanitarne razmere dosegajo prag 3. člena konvencije. Prvo stališče je ESČP zavzelo v primeru N. proti Združenemu kraljestvu, kjer gre za vrnitev HIV-pozitivne prosilke v Ugando.(24) Sodišče je ugotovilo, da domnevna prihodnja škoda ne izhaja iz naklepnih dejanj ali opustitve države ali nedržavnih subjektov, ampak iz naravno pojavljajoče se bolezni in pomanjkanja zadostnih sredstev za spopadanje s to boleznijo v Ugandi. Ko škode torej ne povzročijo niti država niti nedržavni subjekti, humanitarne razmere dosežejo prag 3. člena le v zelo izjemnih primerih.

Drugo stališče je bilo izoblikovano v primeru M. S. S. proti Belgiji in Grčiji, kjer je šlo za vrnitev prosilca za mednarodno zaščito po Uredbi 604/2013 (Dublinska uredba)(25) v Grčijo. Sodišče je ugotovilo, da ni izključena odgovornost države v skladu s 3. členom konvencije, če se prosilec, ki je v celoti odvisen od državne podpore, sooča z brezbrižnostjo države in se znajde v razmerah hudega pomanjkanja, ki so nezdružljive s človeškim dostojanstvom.(26) V tem primeru je pritožnik mesece živel v skrajni revščini, brez možnosti poskrbeti za svoje najbolj osnovne potrebe, kot so hrana, higiena in bivališče. Sodišče je presodilo, da so razmere, v katerih je pritožnik živel, dosegle prag 3. člena in ugotovilo, da je Grčija kršila ta člen, saj je država neposredno odgovorna za življenjske razmere pritožnika.(27) Prav tako pa je ta člen kršila tudi Belgija, saj je vrnila pritožnika v Grčijo in ga tako zavestno izpostavila življenjskim razmeram, ki so dosegle prag ponižujočega ravnanja.(28)

Razliko med zgoraj omenjenima dvema stališčema glede presoje humanitarnih razmer na območju notranje zaščite je ESČP nazorno prikazalo v primeru Sufi in Elmi proti Združenemu kraljestvu, ki se je nanašal na možnost notranje razselitve v Somaliland. Sodišče je bilo mnenja, da glede na humanitarno krizo, ki v praksi bremeni tako posameznike kot tudi tradicionalno klansko strukturo, pritožnik ne bi mogel najti zatočišča ali podpore na območju, kjer nima tesnih družinskih povezav. Če pritožnik nima takih povezav ali če ne bi mogel varno potovati na območje, kjer takšne povezave ima, je dokaj verjetno, da bi moral iskati zatočišče v naselju notranje razseljenih oseb ali v begunskem taborišču. Zato je Sodišče moralo preučiti razmere v teh taboriščih.(29)

Če bi bile slabe humanitarne razmere v Somaliji izključno ali celo pretežno posledica revščine ali pomanjkanja državnih virov za spopadanje z naravnimi pojavi, kot je na primer suša, bi bil primeren pristop za oceno, ali slabe humanitarne razmere dosegajo prag 3. člena konvencije, tisti, izoblikovan v primeru N. proti Združenemu kraljestvu. Humanitarne razmere bi torej dosegle prag 3. člena le v zelo izjemnih primerih, ko bi bili razlogi proti odstranitvi iz države »prepričljivi« (compeling).(30) Ker pa je kriza v Somaliji posledica predvsem neposrednih in posrednih ukrepov sprtih strani, je po mnenju Sodišča primerno upoštevati stališče kakor v M. S. S. proti Belgiji in Grčiji, ki od Sodišča zahteva, da presodi, ali so prosilčeve najbolj osnovne potrebe, kot so hrana, higiena in nastanitev, zagotovljene, njegovo izpostavljenost nečloveškemu ravnanju in možnost, da se njegovo stanje izboljša v razumnem času.(31) Sodišče je ugotovilo, da bi bil vsak povratnik, ki je prisiljen poiskati zatočišče v kampu, izpostavljen nevarnosti kršitve 3. člena konvencije zaradi slabih humanitarnih razmer.

Če torej ravnanje ali opustitev države prispeva h humanitarni krizi v državi, slabe življenjske razmere dosežejo prag 3. člena konvencije, kadar niso zagotovljene prosilčeve osnovne potrebe.

3. POSTOPKOVNI VIDIK

Prosilec mora imeti priložnost podati pripombe ali izpodbijati uporabo instituta notranje zaščite, preden upravni organ izda odločbo.(32) Prosilec mora torej biti seznanjen z dejstvom, da organ namerava presojati obstoj notranje zaščite v konkretnem primeru. Dobra praksa je, da ima prosilec možnost podati svoje mnenje glede tega med osebnim razgovorom, in ne le v obliki pisnih komentarjev na informacije o državi izvora. Poleg tega ni dovolj, da uradna oseba zastavlja le splošna vprašanja, na primer ali lahko prosilec živi v katerem koli drugem delu svoje države. Vprašanja se morajo nanašati na konkretno lokacijo in morajo zajemati vse sestavine instituta notranje zaščite, drugače poštena presoja ni mogoča.

Dokazno breme je deljeno.(33) Organ mora dokazati, da je notranja zaščita mogoča (merilo varnosti in razumnosti), prosilec pa mora sodelovati in predstaviti vsa razpoložljiva dejstva in dokaze, ki govorijo o nasprotnem.

4. SLOVENSKA SODNA PRAKSA

V Sloveniji je glede uporabe instituta notranje zaščite v primerih prosilcev iz Afganistana prišlo do pomembnega preobrata jeseni lanskega leta. Do takrat sta Upravno in Vrhovno sodišče namreč menila, da je presoja upravnega organa o tem, da je primerna notranja zaščita za prosilce na voljo v Kabulu, pravilna, saj naj bi iz poročil izhajalo, da imajo prosilci kljub temu, da nimajo poklicnih kvalifikacij in da v Kabulu nimajo sorodnikov, možnosti pri iskanju zaposlitve in nastanitvi ter vzpostavljanju socialnih mrež, saj so mladi in zdravi samski moški.(34)

Prav tako iz sodne prakse izhaja, da se je t. i. merilo razumnosti začelo uporabljati šele nedavno pri presoji pravilnosti uporabe instituta notranje zaščite. Pred tem se je presoja večinoma nanašala le na vprašanje varnosti, v smislu ogroženosti prosilčevega življenja zaradi samovoljnega nasilja v situaciji notranjega oboroženega spopada. Prav tako ni bilo sprejeto, da bi se pri presoji upravičenosti notranje zaščite upoštevale ekonomsko-socialne razmere, oziroma bi se lahko le izjemoma: »Tožnik pa se tudi ne more uspešno sklicevati na slabe življenjske razmere v Kabulu (slabe higienske razmere, življenje v šotorih, veliko brezposelnost in podobno), saj te ne predstavljajo resne škode v smislu 28. člena ZMZ.«(35) Humanitarne in ekonomsko-socialne razmere se izjemoma upoštevajo, vendar le v tistih primerih, ko so ogrožena človeška življenja iz razlogov kot je na primer širjenje nalezljivih bolezni, lakota in podobno.(36)

V poznejših sodbah pa je Vrhovno sodišče sprejelo drugačno stališče. In sicer, da ne zadostuje hipotetična domneva, da si bo prosilec sam priskrbel prebivališče in si zagotovil svojo socialno in ekonomsko varnost oziroma si bo kot mlad moški lahko našel delo in preživel. Treba je ugotoviti, ali mu je v mestu razselitve omogočena ekonomska in socialna eksistenca vsaj v obsegu, ki presega prag kršitve 3. člena EKČP.(37) V sodbi I Up 291/2014 je Vrhovno sodišče izrecno omenilo obe merili, potrebni za presojo uporabe instituta notranje zaščite: »T. i. merilo varnosti vrnitve in t. i. test razumnosti nastanitve v varnem predelu države mora sodišče opraviti s potrebno skrbnostjo, to pa zajema ugotovitev varne poti na alternativno področje, realno pričakovanje, da bo tožnik na tem območju sprejet in da se bo lahko nastanil (ustalil) oziroma da tega kraja ne bo prisiljen zapustiti zaradi nečloveških ali ponižujočih razmer; te pa zajemajo (1) varnost in zaščito, (2) spoštovanje osnovnih človekovih pravic ter (3) možnost ekonomskega preživetja ob upoštevanju osebnih okoliščin.«

Glede razmer v begunskih taboriščih ali naseljih notranje razseljenih oseb je Vrhovno sodišče navedlo, da je treba prosilcu zagotoviti (njegov) individualizirani delež dobrin za zadovoljitev njegovih najosnovnejših potreb, kot so hrana, higiena, zavetje, ob hkratnem upoštevanju njegovih osebnih okoliščin. Treba je torej ugotoviti, ali ima prosilec dejansko možnost ekonomskega preživetja glede na njegove osebne okoliščine.(38)

5. ZAKLJUČEK IN ODPRTA VPRAŠANJA

Pri presoji, ali se institut notranje zaščite lahko uporabi, se je najprej treba vprašati, ali je bil prosilec nedvoumno seznanjen z možnostjo notranje zaščite in ali je imel učinkovito možnost predložiti argumente glede primernosti in razumnosti uporabe notranje zaščite glede na njegove osebne okoliščine in splošno stanje v državi, upoštevaje konkretno lokacijo. Nadalje je treba preveriti, ali so bile uporabljene informacije o izvorni državi pravilne, ažurne, iz različnih virov, natančne in objektivne. Ocena se mora vedno nanašati na čas odločanja s pogledom v prihodnost. Nadalje se ugotovi subjekt preganjanja in zaščite, pri čemer mora biti zaščita učinkovita in trajna. Presoja se, ali prosilec na območju notranje zaščite nima utemeljenega strahu pred preganjanjema oziroma ali ni utemeljenega tveganja za resno škodo, vključno z novimi oblikami preganjanja ali resne škode. Poleg tega lahko prosilec do konkretnega območja potuje in vanj vstopi brez praktičnih in varnostnih ovir ter na zakonit način. Na koncu se presoja še, ali bi lahko prosilec brez večjih težav tam vzpostavil in živel relativno normalno življenje, upoštevaje osebne okoliščine, preteklo preganjanje, varstvo in varnost, spoštovanje človekovih pravic in ekonomsko preživetje.

Kljub pozitivnemu preobratu v slovenski sodni praksi glede instituta notranje zaščite pa ostaja še kar nekaj nerešenih vprašanj.

Prvo se nanaša na uporabo instituta notranje zaščite v postopku podaljšanja subsidiarne zaščite po 106. členu ZMZ. V tem postopku se namreč po 106. členu lahko presoja le, ali še obstajajo razlogi, na podlagi katerih je bila prosilcu podeljena subsidiarna zaščita, in ne katerekoli drugi razlogi.(39) Mnenje upravnega organa je, da tete omejitve veljajo tudi pri presoji glede možnosti notranje zaščite. Torej se varnost in razumnost naselitve na območju notranje zaščite lahko presojata le v okviru razlogov, na podlagi katerih je bila prosilcu podeljena subsidiarna zaščita. Tudi če so pri prosilcu med tem nastale nove osebne okoliščine ali pa je glede že obstoječih okoliščin pridobil nove dokaze, zakaj zanj območje notranje zaščite ni primerno, tega ni mogoče upoštevati. Posledica takšnega stališča so po mojem mnenju absurdni zaključki, kot na primer, da je prosilec zdrav moški in si torej v Kabulu lahko najde službo in preživi, kljub temu, da je prosilec dejansko bolan, vendar pa je zbolel, ko je status subsidiarne zaščite že imel, in gre torej za novo okoliščino, ki se po mnenju upravnega organa ne more upoštevati. Takšna uporaba instituta notranje zaščite je po mojem mnenju v nasprotju z zgoraj omenjenimi standardi, saj analiza notranje zaščite zahteva celovito oceno morebitnih novih tveganj preganjanja ali resne škode,(40) ne glede na to, ali so to razlogi, na podlagi katerih je bila prosilcu priznana subsidiarna zaščita ali ne. Iz ZMZ nikjer ne izhaja, da se pri uporabi instituta notranje razselitve presoja le obstoj razlogov, na podlagi katerih je bila subsidiarna zaščita podeljena, in le osebne okoliščine, ki so obstajale že v času podelitve subsidiarne zaščite.

Drugi problem se nanaša na obseg zaščite, ki jo mora na območju notranje zaščite nuditi država ali mednarodne organizacije. Po mnenju upravnega organa morajo država oziroma mednarodne organizacije nuditi zaščito le v ožjem pomenu varnosti, in sicer da zavarujejo prosilca pred preganjanjem oziroma oboroženimi spopadi. Po mnenju upravnega organa državi ni treba zagotavljati ekonomsko-socialnih pravic prosilcem, ki so polnoletni, saj se od polnoletne osebe pričakuje, da bo sama lahko poskrbela zase. Po mojem mnenju je takšna uporaba instituta notranje zaščite sporna, saj ne vidim razloga, zakaj se pojem zaščite, kot je opredeljen v 25. členu ZMZ-ja, ki določa, da morajo zaščito nuditi država ali politične stranke ali organizacije, ne bi uporabljal tudi pri uporabi instituta notranje zaščite. Notranja razselitev ni mogoča le, kadar so varnostne razmere na območju notranje zaščite tako slabe, da dosegajo prag resne škode, temveč kadar so izpolnjeni še drugi pogoji iz 68. člena, kot na primer ta, da je od prosilca razumno pričakovati, da se bo na določenem območju nastanil. Zaščita s strani države v okviru 68. člena se torej razume kot zmožnost države, da poleg varnosti zagotovi notranje razseljenim osebam tudi normalne pogoje za bivanje. Le to, da se v Kabulu zgodi malo varnostnih incidentov, še ne pomeni, da je država sposobna nuditi zaščito prebivalcem in da zato ni potrebna podrobnejša analiza, na kakšen način jo nudi. Takšno razumevanje pojma zaščite je preozko. Po mojem mnenju je na območjih, za katera iz poročil izhaja, da osebe, ki nimajo sorodnikov ali druge socialne mreže, težko preživijo, prosilec še kako odvisen od države. Kot že omenjeno zgoraj, iz sodne prakse ESČP izhaja, da odgovornost države v skladu s 3. členom konvencije ni izključena, če se prosilec, ki je v celoti odvisen od državne podpore, sooča z brezbrižnostjo države in se znajde v razmerah hudega pomanjkanja, ki so nezdružljive s človeškim dostojanstvom.(41) Menim, da kadar je prosilec iz države, kjer socialno podporo običajno zagotavlja družina, je notranja razselitev razumna le, kadar prosilec ima takšno podporo, ali pa je ta v konkretnem primeru dokazano nepotrebna.

Tretje odprto vprašanje je, da v Evropski uniji ni sprejetih meril o tem, kakšna mora biti življenjska raven na območju notranje zaščite, da to območje lahko velja za razumno možnost. Po novi sodni praksi Vrhovnega sodišča ne zadostuje hipotetična domneva, da si bo prosilec sam priskrbel prebivališče ter poskrbel za svojo socialno in ekonomsko varnost oziroma si bo kot mlad moški lahko našel delo in preživel. Treba je ugotoviti, ali mu je v mestu razselitve omogočena ekonomska in socialna eksistenca vsaj v obsegu, ki presega prag kršitve 3. člena EKČP.(42) Če prosilec nima družinskih ali drugih socialnih vezi na območju notranje razselitve, je treba upoštevati tudi razmere v taboriščih notranje razseljenih oseb. Treba je torej ugotoviti, ali ima prosilec dejansko možnost ekonomskega preživetja glede na njegove osebne okoliščine.(43) Vendar pa je lahko takšna realna presoja izredno težka, kadar niso določene smernice o tem, kakšno raven naj življenjske razmere dosegajo, da je še mogoče uporabiti institut notranje zaščite. Po mojem mnenju se institut notranje zaščite sploh ne bi smel uporabiti, če bi se prosilec znašel v taborišču za notranje razseljene osebe, za katerega obstajajo poročila, da so v njem življenjske razmere izredno slabe. Prav tako menim, naj se institut notranje zaščite ne uporablja za območja, ki že morajo zadovoljiti potrebe večjega števila beguncev ali razseljenih oseb, saj ne bi bile ogrožene le človekove in socialne pravice prosilca, ampak bi to dodatno obremenilo že tako obremenjena območja in razpoložljivost virov za preživetje notranje razseljenih oseb bi se še bolj zmanjšala.

6. SEZNAM VIROV IN LITERATURE

ECRE. Comparative study on Actors of protection and the application of the internal protection alternative. 2014. Dostopno na naslovu:

(13.4.2015).

UNHCR. Guidelines on International Protection, “Internal Flight or Relocation Alternative” within the Context of Article 1A(2) of the 1951 Convention and/or 1967 Protocol relating to the Status of Refugees. 2003. Dostopno na naslovu: (13.4.2015).

UNHCR. The internal Flight Alternative Practices. A UNHCR Research Study in Central European Countries. junij 2012. Dostopno na naslovu:

(13. 4. 2015).

----

(1) Salah Sheekh proti Nizozemski, ESČP, št. 1948/04, 11. januar 2007, §139.

(2) Direktiva Sveta 2004/83/ES, z dne 29. 4. 2004, o minimalnih standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da se jim prizna status begunca ali osebe, ki iz drugih razlogov potrebuje mednarodno zaščito, in o vsebini te zaščite.

(3) Zakon o mednarodni zaščiti, Uradni list RS, št. 11/11 – uradno prečiščeno besedilo, 98/11 – odl. US, 83/12, 111/13 in 114/13 – odl. US.

(4) UNHCR 2012.

(5) UNHCR, 2003, §4.

(6) Prav tam, §10.

(7) Prav tam, §11.

(8) Na primer A. A. M. proti Švedski, ESČP, št. 68519/10, 3. julij 2014; UNHCR, 2003, §12.

(9) UNHCR, 2003, §20.

(10) Prav tam, §19.

(11) Prav tam, §13.

(12) … Če so subjekti preganjanja ali resne škode država ali predstavniki države, bi bilo treba domnevati, da prosilcu dejanska zaščita ni na voljo…

(13) UNHCR, 2003, §18.

(14) Prav tam, §27.

(15) Prav tam, §16.

(16) Salah Sheekh proti Nizozemski, ESČP, št. 1948/04, 11. januar 2007.

(17) Januzi v Secretary of State for the Home Department & Ors [2006] 15.2.2006 UKHL 5.

(18) Thirunavakkarusav. Canada, Canadian Court of Appeal, (1993) 109 DLR (4th).

(19) UNHCR, 2003, §23.

(20) Prav tam, §§25–30.

(21) Prav tam, §30.

(22) ECRE, str. 61.

(23) A. A. M. proti Švedski, ESČP, št. 68519/10, 3. april 2014.

(24) N. proti Združenemu kraljestvu, ESČP, št. 26565/05, 27. maj 2008, §42.

(25) Uredba (EU) št. 604/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. 6. 2013 o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države ali oseba brez državljanstva.

(26) M. S. S. proti Belgiji in Grčiji, ESČP, št. 30696/09, 21. januar 2011, §253.

(27) Prav tam, §264.

(28) Prav tam, §367.

(29) Sufi in Elmi proti Združenemu kraljestvu, ESČP, št. 8319/07 in 11449/07, 28. november 2011, §267.

(30) Prav tam, §282.

(31) Prav tam, §283.

(32) UNHCR, 2003, §35.

(33) Prav tam, §34.

(34) I Up 199/2013, z dne 6. 6. 2013.

(35) I Up, 12/2013, z dne 24. 1. 2013.

(36) I U 724/2014, z dne 13. 6. 2014.

(37) I Up 282/2014, z dne 1. 10. 2014; I Up 258/2014, z dne 9. 10. 2014; I Up 248/2014, z dne 3. 11. 2014; I Up 291/2014, z dne 10. 12. 2014.

(38) I Up 291/2014, z dne 10. 12. 2014.

(39) (1) V postopku pristojni organ opravi osebni razgovor z osebo iz prejšnjega člena in preveri obstoj razlogov za podaljšanje subsidiarne zaščite, in sicer v okviru razlogov, podanih v prošnji za mednarodno zaščito, na podlagi katerih ji je bila že priznana subsidiarna zaščita.

(40) UNHCR, 2003, §20.

(41) M. S. S. proti Belgiji in Grčiji, ESČP, št. 30696/09, 21. januar 2011, §253.

(42) I Up 282/2014, z dne 1. 10. 2014; I Up 258/2014, z dne 9. 10. 2014; I Up 248/2014, z dne 3. 11. 2014; I Up 291/2014, z dne 10. 12. 2014.

(43) I Up 291/2014, z dne 10. 12. 2014.


Zveza:

EKČP 3, ZMZ 68, Direktiva Sveta (ES) 2004/83/ES z dne 29 , aprila 2004 o minimalnih standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da se jim prizna status begunca ali osebe, ki iz drugih razlogov potrebuje mednarodno zaščito, in o vsebini te zaščite)
Datum zadnje spremembe:
23.03.2017

Pravno sporočilo

Polno besedilo članka je v bazi SOSC objavljeno z dovoljenjem avtorja in izdajatelja publikacije ter je avtorsko pravno zaščiteno.

Opombe:

P2FydC00Njg3MA==