<< Nazaj na seznam zadetkov
AAAArial|Times New Roman

Upravno sodišče
Varstvo ustavnih pravic

sodba U 655/2004
ECLI:SI:UPRS:2005:U.655.2004

Evidenčna številka:UL0001478
Datum odločbe:13.04.2005
Področje:ČLOVEKOVE PRAVICE - USTAVNO PRAVO - PRAVO SVETA EVROPE - UPRAVNI SPOR - UPRAVNI POSTOPEK
Institut:varstvo ustavnih pravic

Jedro

Aktivna legitimacija gre tožeči stranki na podlagi 1. odstavka 157. člena Ustave, 25. člena Ustave, 1. odstavka 1. člena ZUS, 2. odstavka 1. člena ZUS. Pravno razlikovanje med "zagotovljeno" in "izvršljivostjo" pravice je v nasprotju z določilom 15. člena Ustave. Določilo 10. člena MKVČP po praksi Sodišča za človekove pravice prepoveduje državi, da posameznikom omejuje sprejemanje informacij, ki bi jih drugi radi oziroma so jih pripravljeni posredovati. Gre torej zgolj za princip varovanja negativne svobode. Ta pravica pa ne vzpostavlja pozitivnih obveznosti države za zbiranje in posredovanje informacij. Pred uveljavitvijo ZDIJZ v Sloveniji ustavna pravica do dostopa do informacij javnega značaja ni bila zagotovljena na enak način, kot je bila po uveljavitvi ZDIJZ, in sicer zaradi pogojevanja dostopa do informacij javnega značaja s pravnim interesom, utemeljenim v zakonu, ZDIJZ pa v 1. členu to pravico daje vsakomur ob upoštevanju izjem iz določila 6. člena. Z uveljavitvijo ZSPJS-B dne 19. 12. 2003 je stopila v veljavo spremenjena določba 53. člena, s katero je zakonodajalec datum začetka uporabe ZSPJS in s tem tudi določila 1. odstavka 38. člena ZSPJS prestavil iz 1. 1. 2004 na 1. 7. 2004. Ta volja zakonodajalca je za obravnavani spor ključnega pomena, ker ni mogoče šteti, da je glede javnosti plač v javnem sektorju ZDIJZ specialni predpis glede na ZSPJS in da zato po metodi razlage lex specialis derogat legi generalis ZDIJZ jemlje vsakršen pomen določilu 1. odstavka 38. člena v povezavi z določilom 53. člena ZSPJS. V obravnavanem upravnem sporu pa fizične osebe, na katere se nanašajo osebni podatki o plačah in nagradah, po evidenci Upravnega sodišča, niso sprožile sodnega varstva zaradi zaščite osebnih podatkov, do katerega so upravičene po določilu 20. člena ZVOP pred Upravnim sodiščem. Tožeča stranka zato v upravnem sporu zastopa samo interese organizacije, ne pa pravice in interese fizičnih oseb, kar pa ne pomeni, da Direktiva št. 95/46/EC nima nikakršnega pravnega pomena v konkretnem upravnem sporu, kajti Direktiva št. 95/46/EC je naslovljena na države članice (34. člen) in se po stališču ESP uporablja ne glede na to, ali obstoji dejanska in neposredna zveza s svoboščino prostega pretoka med državami članicami (sodba ESP v zadevi C-465/00, odst. 43), njen namen pa je zagotoviti prost pretok oseb tudi glede osebnih podatkov.

 

Izrek

Tožbi se ugodi in se izpodbijana odločba tožene stranke Pooblaščenke za dostop do informacij javnega značaja št. 020-10/2004/4 z dne 24. 2. 2004 odpravi in zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

 

Obrazložitev

Z izpodbijano odločbo je tožena stranka na podlagi 3. in 4. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (ZDIJZ) v prvi točki izreka ugodila pritožbi novinarja AA zoper odločbo tožeče stranke z dne 5. 2. 2004 in prvostopenjsko odločbo odpravila. V drugi točki izreka izpodbijane odločbe je tožena stranka tožeči stranki naložila, da je dolžna prosilcu posredovati dokumente, iz katerih so razvidni podatki o osnovni plači, o izplačilih za delovno uspešnost, nagradah in podatki o dodatkih k plači za BB (generalnega direktorja), CC, DD, EE, FF, GG, HH (pomočniki generalnega direktorja), II (programska direktorica TVS) in JJ (programski direktor RAS), za mesec november, razen dodatka za delovno dobo in dodatkov, ki jih posameznik prejema iz naslova zagotavljanja socialnih in zdravstvenih pravic. V tretji točki izreka je tožena stranka odločila, da je organ dolžan posredovati zahtevane dokumente bodisi na vpogled, kot prepis, fotokopijo ali elektronski zapis.

S prvostopenjsko odločbo, ki jo je tožena stranka odpravila, je tožeča stranka v prvi točki izreka prosilcu posredovala informacijo, da so zadnje osnovne neto plače omenjenih oseb razvrščene v razponu med najnižjo, ki znaša 465.260,00 SIT in najvišjo, ki jo ima samo generalni direktor, in znaša 651.242,00 SIT. V drugi točki izreka prvostopenjske odločbe je organ odločil, da se v delu, kjer je prosilec morda zahteval več podatkov ali drugačne podatke, zahteva zavrne. V obrazložitvi odločbe prvostopenjski organ navaja, da vsebina zahtevane informacije ni bila podrobneje opisana, vendar jo je bilo vsebinsko mogoče razumeti, da prosilec zahteva pridobitev podatkov o točno določenem končnem izplačilu plače in nagrade. Organ je prosilca pozval, naj vprašanje konkretizira, prosilec pa na poziv ni reagiral, zato je organ podal informacijo o zadnji neto plači dobesedno tako, kot je prosilec zastavil vprašanje. Organ je ob tem navedel, če je prosilec želel pridobiti podatke o točno določenem končnem izplačilu plač posameznikov, pa gre za podatke, ki so zavarovani z Zakonom o varstvu osebnih podatkov (3. točka 6. člena ZDIJZ). Ali bo posameznik javno objavil podatke o svojih prejemkih iz naslova opravljanja funkcije, je v večjem delu odvisno od njegove odločitve. Zakon sicer določa javnost plače, vendar ne za točno določeno in končno izplačilo plače. Končno določeno izplačilo plače je varovano z zakonodajo o varovanju osebnih podatkov. Kolektivna pogodba javnega zavoda RTV v 103. členu določa, da je razvrstitev delovnih mest v plačilne razrede javna, dejanske plače pa niso javne, z izjemo plače generalnega direktorja. Organ še navaja, da se je generalni direktor odpovedal z zakonom zagotovljeni pravici do varstva osebnih podatkov.

Vlagatelj zahteve za informacijo je vložil pritožbo zoper prvostopenjsko odločbo, ker je zahteval podatke o zadnji neto in bruto plači in nagradah, odločba pa je v nasprotju z določilom 38. člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (ZSPJS). Navedel je, da podatke o bruto in neto plačah posreduje kadrovska služba vlade o ministrih, državnih sekretarjih, generalnem sekretarju, ministrskih svetnikih, državno-računovodski sektor Državnega zbora RS pa o poslancih in visokih predstavnikih parlamenta, podatke pa objavlja tudi primerljivi Zavod za zdravstveno zavarovanje in se pri tem ne sklicujejo na ZVOP. Kolektivna pogodba pa je nižji predpis od zakona.

V obrazložitvi izpodbijane odločbe tožena stranka pravi, da ZDIJZ prinaša konkretizacijo ustavne pravice iz 39. člena Ustave in se sklicuje na ZSPJS, ki v določilu 38. člena opredeljuje javnost plač. V zvezi z razmejitvijo posameznih postavk v plačah pa se tožena stranka opira na določila 13., 14. in 15. točke 1. odstavka 2. člena ZSPJS. Tožena stranka se sklicuje tudi na določilo 53. člena ZSPJS, po katerem zakon začne veljati 15 dan po objavi v Uradnem listu RS, uporabljati pa se začne 1. 7. 2004, in tudi na določilo 2. odstavka 52. člena ZSPJS. Pravi, da se "ta določba veže na samo izplačilo glede začetka uporabe zakona plač, ne pa na samo javnost plač." Tožena stranka omenja tudi določila 62. člena Zakona o delavcih v državnih organih, 44. in 46. člen Zakona delovnih razmerjih, 103. člena Kolektivne pogodbe RTV Slovenija, določilo 7. člena Zakona o funkcionarjih v državnih organih, vendar ugotavlja, da so z uveljavitvijo ZSPJS te določbe za javne uslužbence v javnih zavodih prenehale veljati. Iz določila 29. člena Zakona o razmerjih plač v javnih zavodih, državnih organih in organih lokalnih skupnosti (Uradni list RS, št. 18/94, s spremembami in dopolnitvami, Uradni list RS, št. 98/1999) izhaja, da je določba o javnosti plač do sedaj ostala v veljavi. Z uveljavitvijo Zakona o preprečevanju korupcije pa je prenehala veljati določba 2. odstavka 12. člena Zakona o nezdružljivosti opravljanja javne funkcije s pridobitno dejavnostjo. Na podlagi tega tožena stranka sklene, da je treba vprašanje, ali so plače v javnem sektorju javne v času odločanja razrešiti na podlagi trenutno veljavnih zakonov in zakonov, ki se uporabljajo, in Ustave RS. V nadaljevanju se tožena stranka sklicuje na določilo 39., 38. in 35. člena Ustave in ugotavlja, da gre za konflikt med ustavno pravico iz 39. člena in ustavno pravico do varstva osebnih podatkov, pri čemer Zakon o varstvu osebnih podatkov (ZVOP) ne varuje osebnega podatka kot takega, ampak zgolj določena ravnanja z osebnimi podatki. Tožena stranka pravi, da bi razkritje podatkov o plačah zaposlenih v RTV Slovenija načelno, ob razumevanju, da se javnost plač v javnem sektorju veže na začetek uporabe in ne veljavnosti ZSPJS, lahko pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov, vendar pa je ob tem treba upoštevati tudi določilo 23. člena ZVOP. Obe pravici - iz 39. člena in 38. člena Ustave - sta komplementarni in enako močni, nobena nima zagotovljenega višjega pravnega varstva nasproti drugi in se ob tem sklicuje tudi na določilo 3. in 5. odstavka 15. člena Ustave. Tožena stranka se nato sklicuje na določilo 29. člena Splošne deklaracije OZN o človekovih pravicah, 3. odstavek 19. člena Mednarodnega pakta o državljanskih in političnih pravicah ter 10. člen Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (MKVČP). Sklicuje se na t.i. tridelni test, ki naj bi služil za tehtanje pravice do svobode izražanja s pravico do varstva osebnih podatkov in nato opisuje načelo proporcionalnosti, kot ga uporablja Sodišče za človekove pravice v zvezi z MKVČP, vključno s tehniko odločanja, ko se Sodišče za človekove pravice sklicuje na t.i. prosto polje presoje (margin of appreciation). Temu sledi opis uporabe načela sorazmernosti, kot ga uporablja Ustavno sodišče RS. Iz tega okvira tožena stranka izpelje, da je v obravnavanem primeru za presojo razmerja med pravico do svobodnega izražanja in znotraj le-te informacijsko svobodo, ter pravico do varstva osebnih podatkov treba uporabiti izpopolnjeni tridelni test, kot ga uporablja tudi mednarodnopravna teorija. Tožena stranka ugotavlja, da organ ni dokazal oziroma sploh ni izvedel škodnega testa, zato iz listinske dokumentacije ni mogoče ugotoviti morebitnih škodljivih posledic, ki bi nastale z razkritjem podatkov o plači. Tožena stranka je ugotovila, da z razkritjem podatka o plačah ne bi povzročili nevarnosti ter resne škode zakonito določenemu interesu varstva osebnih podatkov in pri tem se je oprla na sodbo Evropskega sodišča pravice (ESP) v zadevi C-465/00, ko je ESP v zvezi s plačami javnih uslužbencev in vprašanjem, ali se sme sporočati podatke o plačah posameznikov z imeni, uporabilo Direktivo št. 95/467EC Evropskega parlamenta in Sveta o zaščiti posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov (O J L 281, 23. 11. 1995). ESP se je ob tem sklicevalo na določilo 8. člena MKVČP, češ da je sporočanje podatkov o plačah poseg v zasebnost, ki je lahko upravičen samo v skladu z načelom proporcionalnosti (sorazmernosti). Iz sodbe ESP tožena stranka uporablja stališča vlad držav članic EU v predmetni zadevi in stališče ESP, da ima avstrijska vlada zakonito podlago za varovanje interesa države za najboljšo rabo javnih sredstev. Poleg tega morajo biti davkoplačevalci v demokratični državi obveščeni o javni porabi, še posebej glede izdatkov za osebje, ker to prispeva k javni razpravi o vprašanjih v splošnem interesu. Tožena stranka posebej opozarja na stališče ESP, da se točka c 1. odstavka 6. člena in točka c 7. člena Direktive št. 95/46/EC uporablja neposredno. Na tej podlagi tožena stranka sklene, da v konkretni zadevi prevlada javni interes v skladu z določilom 1. odstavka 2. člena ZDIJZ, 23. člena ZVOP, ker je pravica javnosti do informacije o javnih sredstvih večja od morebitne škode, ki bi nastala posameznikom z objavo teh podatkov. Temu tožena stranka dodaja stališče Ustavnega sodišča RS (Up-50/99) po katerem, čim manj intimno je področje zasebnega življenja posameznika, tem manjšo pravno zaščito uživa, kadar pride v kolizijo z interesi in pravicami drugih. Z posredovanjem zahtevanih podatkov se zagotavlja transparentnost, primerno upravljanje javnih sredstev in prevencijo pred zlorabami. V zadnjem delu obrazložitve izpodbijane odločbe pa tožena stranka navaja, da je ocenjevala tudi, ali morajo biti vsi deli prihodkov imenovanih oseb javno dostopni, ali samo del prejemkov v skladu z institutom delnega dostopa do informacij javnega značaja. Javni niso tisti dodatki k plači, ki kažejo na zelo osebna stanja posameznika, ki kažejo na njegovo zdravje, družinsko življenje in socialne pravice. V tem smislu za javni interes niso relevantni podatki o dodatku za delovno dobo (129. člen ZDR), ki kažejo na starost osebe, informacije o dodatkih, ki izvirajo iz socialnih potreb posameznika ali njegove družine in otrok, o dodatkih, ki kažejo na zdravstveno in psihofizično stanje (nadomestila za čas bolezni, invalidnosti, 137. člen ZDR), prejemki po zakonu o starševskem varstvu in družinskih prejemkih (ZSDP, starševska nadomestila, družinski prejemki, starševski dodatek, pomoč ob rojstvu otroka, otroški dodatek, dodatek za veliko družino, dodatek za nego otroka, delno plačilo za izgubljeni dohodek (57. člen ZSDP). Tožena stranka je sama odločila o zadevi na podlagi 1. odstavka 252. člena ZUP.

Tožeča stranka vlaga tožbo na odpravo izpodbijane odločbe. Meni, da je razlaga tožene stranke glede veljavnosti oziroma uporabe ZSPJS s pomočjo Ustave, mednarodnih pogodb, prakse Ustavnega sodišča RS, tuje prakse in teorije zmotna (4. odstavek 153. člena Ustave, 6. člen Zakona o splošnem upravnem postopku, ZUP) in da je odločitev arbitrarna. Če se do dne 1. 7. 2004 zakon ne uporablja, ga ne sme uporabljati niti tožena stranka. Poleg tega meni, da je nepravilnost podana, ker osebe, na katere se nanašajo osebni podatki, v postopku sploh niso sodelovale. Kot dokaz predlaga zaslišanje GG. Določilo 52. člena ZSPJS tudi ni razveljavilo Kolektivne pogodbe RTS Slovenija, saj to ni zakonski ali podzakonski predpis, ki je podvržen pravni hierarhiji. Predlaga, da sodišče odločbo odpravi.

V odgovoru na tožbo se tožena stranka sklicuje na 3. odstavek 238. člen ZUP in 14. člen ZUS in pravi, da tožeča stranka navaja nova dejstva in dokaze. Nadalje pravi, da organ, ki bi imel ime RTV SLOVENIJA, Ljubljana, ne obstaja, zato meni, da organ, ki je vložil tožbo ne obstaja oziroma da je tožbo vložil drug organ, zoper katerega je bila izdana odločba. Zato je treba tožbo zavreči. Če organ ni uporabljal pravega imena, je to prekršek. Nadalje pravi, da tožeča stranka ne dokazuje, da se z odločbo posega v njeno pravico ali na zakon oprto neposredno korist, saj iz tožbe izhaja, da tožeča stranka varuje pravice posameznikov, na katere se nanašajo zahtevane informacije. Zato bi morale te osebe tožbo vložiti same, ne pa organ, ker ni bil prizadet v svojih pravicah ali pravnih koristih. Sklicuje se na sklep Upravnega sodišča v zadevi U 2016/2000. S sklicevanjem na določilo 1. člena, 4. odstavka 27. člena, 31. člena ZDIJZ, 1. odstavka 1. člena, 1. odstavka 5. člena ZUP, 157. člena Ustave, načelo delitve oblasti, ob navajanju prakse Ustavnega sodišča RS, 1. odstavek 1. člena ZUS ter sistem hierarhije organov v državni upravi, ugovarja aktivni legitimaciji tožeče stranke. Tožeča stranka po mnenju tožene stranke nima aktivne legitimacije in je treba zato tožbo zavreči tudi zaradi vstopa Slovenije v EU, ker to pravo ureja neposredno obravnavano vprašanje. Mogoča je namreč neposredna uporabljivost direktiv v primerih, ko nacionalna zakonodaja bodisi ne ureja posameznega vprašanja, bodisi le-tega ureja v nasprotju z določili direktiv, če imajo določbe naravo neposredne uporabljivosti in veljavnosti. Neposredno uporabljivost imajo določbe točke c 1. odstavka 6. člena in točke c 7. člena Direktive št. 95/46/EC na podlagi sodbe ESP v zadevi C-465/00. Vendar pa teh določil ni treba uporabiti, ker to ureja nacionalna zakonodaja in mednarodne pogodbe, ki zavezujejo Slovenijo. Pravica tožeče stranke je zgolj fiktivna. Nadalje tudi ne drži tožbena trditev, da je bil ZSPJS napačno uporabljen, saj tožena stranka tega zakona sploh ni uporabila, ampak je odločila na podlagi Ustave in ZDIJZ ter mednarodnih pogodb. Zato tudi ni podan razlog za izpodbijane odločbe iz 25. člena ZUS. Glede uporabe kolektivne pogodbe pravi, da le-ta lahko ureja samo pravice in obveznosti med delojemalci in delodajalci, ne more pa imeti učinka nasproti tretjim osebam in se sklicuje na določilo 112. člena ZDR. Določba o tajnosti plač v kolektivni pogodbi je v nasprotju z določili 125. in 130. člena Obligacijskega zakona, saj omenjena določba nima podlage v Ustavi ZDIJZ, ZSPJS in mednarodnem pravu. Predlaga, da sodišče opravi glavno obravnavo in da sodišče tožbi ne ugodi.

V pripravljalni vlogi z dne 19. 5. 2004 tožeča stranka pravi, da je njeno ime, vpisano v sodni register: RTV Slovenija, Ljubljana, Kolodvorska 2, Ljubljana, odločba pa je izdana Javnemu zavodu RTV Slovenija. Odločba je neizvršljiva in zato nična. Meni, da odločba posega tudi v pravni interes organizacije, pri kateri so navedeni posamezniki zaposleni. Glede aktivne legitimacije se sklicuje na določilo 1. odstavka 18. člena ZUS. Če tožeča stranka ne bi bila aktivno legitimirana za tožbo, in bi imela možnost pravnega sredstva samo ena stranka, bi bilo to v nasprotju z določilom 22. člena Ustave. Tožeča stranka pa ima določene obveznosti na podlagi izdane izpodbijane odločbe. Ne strinja se pravnim stališčem tožene stranke, da ustavnih pravic ni treba konkretizirati v zakonih. To bi pomenilo preširok pravni okvir in bi kršilo načelo pravne varnosti in bi posegalo v pristojnost Ustavnega sodišča, ki je edino pristojno presojati skladnost zakonov z Ustavo in mednarodnimi pogodbami. Tudi ne drži trditev tožene stranke, da ni uporabila ZSPJS. Uporaba ZSPJS v izpodbijani odločbi je razvidna iz zadnjega odstavka na strani 3 izpodbijane odločbe. Z odgovorom na tožbo tožena stranka zato skuša popraviti napako v izpodbijani odločbi. Kot dokaz predlaga še vpogled v sodni register Okrožnega sodišča v A glede imena tožeče stranke. Predlaga, da sodišče izvede predlagane dokaze in odločbo odpravi.

V odgovoru na pripravljalno vlogo tožeče stranke tožena stranka vztraja pri argumentu iz odgovora na tožbo glede uporabe imena tožeče stranke. Sodišče poziva, da preveri veljavnost pooblastila za zastopanje in spoštovanje rokov za vložitev tožbe. Pravi, da ni razvidno, da bi imel odvetnik tožeče stranke pooblastilo za zastopanje oseb, na katere se nanašajo osebni podatki. Sklicuje se na 44., 229. in 237. člen ZUP. Glede aktivne legitimacije pravi, da sta organ prve in druge stopnje teoretično del istega organa in pritožbeni organ pomeni zgolj izpopolnjeno obliko kontrole delovanja organov. Pooblaščenec namreč zastopa iste interese kot jih zastopa organ prve stopnje in ko odloča, odloča v imenu obeh. Sklicevanje na določilo 2. odstavka 18. člena ZUS nima vpliva na konkreten spor. Pravi, da ni uporabila ZSPJS.

V pripravljalni vlogi z dne 13. 7. 2004 tožeča stranka pravi, da si v konkretni zadevi nasproti stojita pravica do dostopa do informacij javnega značaja in obveznost tožeče stranke, da to informacijo prosilcu posreduje, zato bi bilo odrekanje aktivne legitimacije tožeči stranki v nasprotju z določilom 25. člena Ustave. Pravi še, da tožena stranka v zadnji vlogi priznava, da je uporabila Ustavo in mednarodno pravo v nasprotju z ZSPJS v delu, ki se nanaša na začetek uporabnosti tega zakona.

Zastopnik javnega interesa je prijavil udeležbo v postopku.

Obrazložitev k prvi točki izreka: Tožba je utemeljena. Glede ugovora tožene stranke o neobstoju aktivne legitimacije tožeče stranke je sodišče že v predhodnih upravnih sporih med Agencijo za trg vrednostnih papirjev in pooblaščenko za dostop do informacij javnega značaja s sodbo v zadevi U 1676/2003 z dne 23. 3. 2005 in s sodbo v zadevi U 965/2004 z dne 30. 3. 2005 zavzelo naslednjo utemeljitev, zakaj je treba tožeči stranki kot javno-pravni instituciji v upravnem sporu priznati aktivno legitimacijo: Pri uporabi Ustave RS (Uradni list RS, št. 33/91-I, 42/97, 66/2000, 24/2003, 69/2004) je treba v zvezi s tovrstnim vprašanjem izhajati iz uveljavljene metode razlage, da so tako kot mednarodne pogodbe o človekovih pravicah tudi ustavni akti demokratičnih držav t.i. "žive listine" (living charters), ki jih je treba razlagati, če jezikovna razlaga to dopušča, med drugim tudi z dinamično metodo razlage, ki upošteva aktualne družbene spremembe in potrebe. Ureditev upravnega spora po Ustavi je bila sicer primarno res namenjena zagotovitvi sodnega varstva v zvezi s pravicami, obveznostmi ali pravnimi koristmi posameznikov in organizacij v zadevah, ko nosilci javnih pooblastil odločajo z dokončnimi posamičnimi akti (1. odstavek 157. člena Ustave). Vendar pa za edini namen upravnega spora ni mogoče šteti le sodnega varstva pravic zasebno-pravnih subjektov, ampak je (bil) namen upravnega spora tudi presoja zakonitosti odločanja nosilcev javnih pooblastil v konkretnih (upravnih) postopkih, kar izhaja iz besedila 1. odstavka 157. člena Ustave. Z aktivno legitimacijo tožeče stranke v konkretnem sporu je drugi namen določila 1. odstavka 157. člena Ustave izpolnjen, četudi je tožbo v upravnem sporu vložil nosilec javnih pooblastil zoper drugega nosilca javnih pooblastil. Izpolnjen pa je tudi prvi omenjeni namen upravnega spora, kajti v sporu, v katerem organ vloži tožbo zoper odločbo pooblaščenke za dostop do informacije javnega značaja, gre namreč tudi za sodno varstvo ustavne pravice prizadete stranke iz določila 2. odstavka 39. člena Ustave. Zakonodajalec je namreč skladno z določilom 4. odstavka 15. člena Ustave takšen način sodnega varstva omenjene ustavne pravice, ki sledi varstvu v upravnem postopku, ter tudi način uresničevanja pravice (2. odstavek 15. člena Ustave) predpisal v ZDIJZ (Uradni list RS, št. 24/2003). To pomeni, da gre v konkretni zadevi hkrati za sodni nadzor nad zakonitosti upravnega odločanja pooblaščenke za dostop do informacij javnega značaja, ki se zaradi narave ustavne pravice izvršuje v razmerju do druge javno-pravne organizacije, oseba, ki ji gre v tem istem upravnem sporu sodno varstvo ustavne pravice, pa ima položaj prizadete stranke v upravnem sporu. Pri tej razlagi je namreč treba upoštevati aktualne družbene spremembe in potrebe glede na to, da so v modernih demokratičnih državah zaznavni procesi ustanavljanja novih in samostojnih organov sui generis in v okviru teh procesov ne gre samo za neodvisne agencije, kar je bil primer v upravnih sporih U 965/2004 in U 1676/2003, ki vzpostavljajo kompleksnejša razmerja znotraj sistema delitve oblasti; poleg tega pa zaradi prenašanja javnih funkcij na zasebno-pravne subjekte prihaja do oblikovanja mešanih zasebno-javnih pravnih subjektov z javnimi pooblastili. Zato ob upoštevanju dinamične razlage ni mogoče iz Ustave izpeljati omejitve, da je upravni spor možen izključno samo med zasebnim subjektom na eni strani in javno-pravnim subjektom na drugi strani. Aktivna legitimacija gre tožeči stranki tudi na podlagi 25. člena Ustave, ki pravice do pravnega sredstva zoper odločitve nosilcev javnih pooblastil, s katerimi ti odločajo o dolžnostih ali pravnih interesih, ne omejuje na zasebno-pravne subjekte, ampak gre po besedilu ustavnega člena ta pravica vsakomur. Takšna razlaga aktivne legitimacije tožeče stranke je skladna tudi z Zakonom o upravnem sporu (ZUS, Uradni list RS, št. 50/97, 70/2000), saj je tožeča stranka pravna oseba, ki ji je bila z izpodbijano odločbo nosilca javnih pooblastil naložena določena obveznost in ji gre sodno varstvo tudi po določilu 1. odstavka 1. člena ZUS. Presoja zakonitosti dokončnih posamičnih aktov, kot drugi temeljni namen upravnega spora, pa je zajeta tudi v določilu 2. odstavka 1. člena ZUS, ki upravnega spora ne omejuje na sodno varstvo pravic subjektov zasebnega prava. Aktivna legitimacija tožeče stranke izhaja tudi iz določila 18. člena ZUS, ker je tožeča stranka pravna oseba, ki misli, da je njena na zakon oprta neposredna korist z izpodbijanim aktom kršena. V sodbah v zadevah U 965/2004 in U 1676/2003 je sodišče tudi zavzelo stališče, da argument tožene stranke o nekompatibilnosti postopka izvršbe s pravnim stališčem, da ima tožeča stranka aktivno legitimacijo, navedene razlage Ustave in ZUS ne odtehta in za rešitev tega upravnega spora ni bistven. Ravno tako ne drži argument tožene stranke, ki se nanaša na sistem hierarhije odločanja v upravnem sektorju. Pooblaščenec za dostop do informacij javnega značaja je namreč sui generis organ, ker je samostojen državni organ (1. odstavek 28. člena ZDIJZ), kar pomeni, da ni sestavni del ali strukturno povezan z nobenim drugim (ne)političnim oblastvenim organom (2. odstavek 28. člena ZDIJZ), ampak je samostojen procesni organ za vodenje pritožbenega postopka v zvezi z dostopom do informacije javnega značaja. To pomeni, da je tožena stranka samo v procesnem smislu instančni organ tožeči stranki, sicer pa ni s tožečo stranko v smislu določila 1. člena ZDIJZ v nikakršnem drugem pravno-političnem ali strukturno hierarhičnem razmerju. Zaradi tega je sklicevanje tožene stranke za argumentiranje odsotnosti aktivne legitimacije tožeče stranke na sistem državne uprave, kot ga urejajo Zakon o državni upravi in ZUP neutemeljeno. ZUP se namreč ne more uporabljati za argument proti aktivni legitimaciji, kajti ZUP se po določilu 4. odstavka 27. člena ZDIJZ uporablja za pritožbeni postopek, ne pa tudi za vprašanje, ali prvostopenjski organ lahko sproži upravni spor ali ne. Takšno razlago, ki dopušča upravni spor med dvema javno-pravnima subjektoma, potrjuje tudi upravno-sodna praksa v drugih zadevah (na primer: upravni spor med mestno občino in ministrstvom U 2158/2003; upravni spor med državnim pravobranilcem in ministrstvom U 744/2002, U 1005/2002; upravni spor med javno-pravno zbornico in državnim uradom U 642/2002; upravni spor med javnim skladom in občino U 582/2003; upravni spor med agencijo in občino U 1732/2004, U 1839/2001). Obravnavi primer torej ni edini in ni prvi, ko sta stranki postopka javno-pravni instituciji. Na tej podlagi je sodišče, tako kot v zadevi U 1676/2003 in U 965/2004, ugotovilo, da je tožeča stranka aktivno legitimirana za tožbo v upravnem sporu.

Drugo ključno vprašanje v obravnavani zadevi pa je, ali je tožena stranka pravilno odločila, da bi morala tožena stranka prosilcu omogočiti dostop do informacij v obsegu in na način, kot je odločila tožena stranka v izreku izpodbijane odločbe, ker so zahtevane informacije ne glede na ZSPJS, že po ZDIJZ, določilu 2. odstavka 39. člena Ustave in mednarodnem pravu informacije, do katerih ima prosilec upravičen dostop. V zvezi s tem sodišče v nadaljevanju najprej povzema temeljni argument za napačno razlago določila 2. odstavka 39. člena Ustave in mednarodnega prava s strani tožene stranke, kot ga je sodišče zavzelo že v sodbah v zadevah U 1676/2003 in U 965/2004. Razmejitve med pravnim konceptom "zagotovljene" pravice in pravnim konceptom "izvršljive" pravice ni v pravni doktrini niti v pravni (sodni) praksi, vzpostavljena ni niti za iztožljive ustavne pravice, niti za programske norme v ustavi niti za zakonske pravice. V konkretnem primeru gre za ustavno pravico prizadete stranke iz določila 2. odstavka 39. člena Ustave. To je iztožljiva ustavna pravica, kar pomeni, da zanjo velja določilo 1. odstavka 15. člena Ustave, po kateri se ustavne pravice uresničujejo neposredno na podlagi Ustave, in določilo 4. odstavka 15. člena Ustave, po kateri je tudi za to pravico zagotovljeno sodno varstvo. Pravno razlikovanje med "zagotovljeno" in "izvršljivostjo" pravice je zato v nasprotju z določilom 15. člena Ustave. Za uresničevanje ali sodno varstvo te ustavne pravic torej ni potrebno, da zakonodajalec nujno sprejme poseben krovni zakon kot je ZDIJZ, da bi se taka pravica lahko "izvrševala". Če zakonodajalec to stori, naj bi s tem olajšal dejansko uresničevanje te pravice in v konkretnem primeru je z ZDIJZ tudi predpisal specifičen način uveljavljanja pravnih sredstev ter hkrati ob obstoju drugih zakonov s posameznih področij, ki so zadevali vidike te ustavne pravice, dodatno opredelil pojmovno zvezo "/.../ v zakonu utemeljen pravni interes, razen v primerih, ki jih določa zakon /.../" iz določila 2. odstavka 39. člena Ustave. Tožena stranka v obrazložitvi izpodbijane odločbe argumentira tudi stališče, da je bila pravica do dostopa do informacij, kot pravno relevantna podlaga za zahtevek prizadete stranke v konkretnem primeru, vzpostavljena celo pred uveljavitvijo Ustave, ker je ta pravica zajeta v Splošni deklaraciji ZN o človekovih pravicah, Mednarodnem paktu o državljanskih in političnih pravicah (MPDPP), ter MKVČP. Takšna argumentacija tožene stranke ne drži. Pravica prizadete stranke, ki je med drugim tudi predmet tega spora, je bila vzpostavljena s sprejemom Ustave. Splošna deklaracija ZN o človekovih pravicah v določilu 19. člena ne vzpostavlja pravno obvezujoče podlage za pravico, ki jo uveljavlja prizadeta stranka. MPDPP (Uradni list SFRJ, št. 7/71, Akt o notifikaciji nasledstva ...Uradni list RS, št. 9/92 MP, Uradni list RS, št. 35/92) v določilu 2. odstavka 19. člena sicer govori o pravici do sprejemanja vsakovrstnih informacij ne glede na državne meje. Vendar v določilu 3. odstavka istega člena MPDPP predvideva omejitve tej pravici, ki morajo biti določene z zakonom in MPDPP. Poleg tega mnenja Odbora ZN za človekove pravice, ki daje interpretacije MPDPP, ne gredo tako daleč, da bi bilo mogoče v tem upravnem sporu iz MPDPP izpeljati pravno podlago za uveljavljanje pravice do dostopa do informacij javnega značaja, ki jih je v konkretni zadevi zahtevala prizadeta stranka. Tožena stranka pa se tudi ni sklicevala na konkretno mnenje Odbora ZN za človekove pravice, ampak je pavšalno navedla MPDPP. Pavšalno oziroma netočno je tudi sklicevanje tožene stranke na MKVČP (Uradni list RS, št. 7/94 MP, 33/94), kajti tudi določilo 2. odstavka 10. člena MKVČP predvideva zakonske omejitve pravice do sprejemanja obvestil. Poleg tega je sistem varstva človekovih pravic na podlagi mednarodnih mehanizmov, vezanih na MKVČP, subsidiarne narave v odnosu do mehanizmov držav podpisnic MKVČP za uresničevanje in varstvo pravic iz MKVČP. Nadalje državam podpisnicam MKVČP Sodišče za varstvo človekovih pravic pušča določeno polje proste presoje pri uporabi določil iz MKVČP. Upravno sodišče ne pozna primera iz sodne prakse Sodišča za človekove pravice, ki bi bil primerljiv z obravnavano pravno situacijo, in na podlagi katerega bi bilo mogoče izpeljati pravno podlago za pravico do dostopa do zahtevanih informacij v konkretnem primeru. Tožena stranka pa takšnega primera ne navaja, čeprav bi bilo to za uporabo MKVČP v konkretnem primeru potrebno, kajti brez tega je uporaba MKVČP preveč pavšalna. Sodišče je v tej argumentaciji upoštevalo sodbi Sodišča za človekove pravice v zadevi Guerra and Others v. Italy z dne 27. 1. 1998 in Leander v. Sweden, App. No. 9248/81, Series A No. 116. V zadevi Guerra and Others v. Italy je Sodišče za človekove pravice zavzelo restriktivno razlago pravice do sprejemanja informacij, kar je razumljivo, spričo dejstva, da MKVČP ne vzpostavlja politične unije med državami podpisnicami s skupnimi organi, ki bi temeljili na načelu delitve treh vej oblasti, niti takšne politične unije ni na ravni Sveta Evrope. Na ravni Sveta Evrope je sprejeto le Priporočilo Odbora Ministrov 2 (2002) državam članicam glede dostopa do uradnih dokumentov z dne 21. 2. 2002 (Recommendation Rec (2002) 2 of the Committee of Ministers to member states on access to offical documents). Omenjeni del določila 10. člena MKVČP zato po praksi Sodišča za človekove pravice prepoveduje državi, da posameznikom omejuje sprejemanje informacij, ki bi jih drugi radi oziroma so jih pripravljeni posredovati. Gre torej zgolj za princip varovanja negativne svobode. V zvezi s to določbo Sodišče za človekove pravice govori o pravici javnosti do sprejemanja informacij, ki je odraz specifične funkcije novinarjev, da posredujejo informacije in ideje iz zadev javnega interesa. Ta pravica pa ne vzpostavlja pozitivnih obveznosti države za zbiranje in posredovanje informacij (sodba v zadevi Guerra and Others v. Italy z dne 27. 1. 1998, odst. 53), kar velja tudi za primer, ko je stranka zahtevala predložitev zaupne informacije iz zaupnega uradnega dokumenta vlade (sodba Sodišča za človekove pravice v zadevi Leander v. Sweden z dne 26. 3. 1987, odst. 74). Iz tega sledi, da pred uveljavitvijo ZDIJZ v Sloveniji ustavna pravica do dostopa do informacij javnega značaja ni bila zagotovljena na enak način, kot je bila po uveljavitvi ZDIJZ, in sicer zaradi pogojevanja dostopa do informacij javnega značaja s pravnim interesom, utemeljenim v zakonu (2. odstavek 39. člena Ustave), ZDIJZ pa v 1. členu to pravico daje vsakomur ob upoštevanju izjem iz določila 6. člena ZDIJZ. ZDIJZ (Uradni list RS, št. 24/2003) je stopil v veljavo dne 22. 3. 2003, prizadeta stranka je zahtevo za dostop do informacij vložila po uveljavitvi ZDIJZ meseca januarja 2004, prvostopenjski organ pa je odločil dne 5. 2. 2004. Pomembno je, da je bil pred uveljavitvijo ZDIJZ za vprašanje javnosti plač v javnih zavodih v veljavi ZSPJS (Uradni list RS, št. 56/2002). ZSPJS je stopil v veljavo v mesecu juliju 2002, uporabljati pa naj bi se začel s 1. 1. 2004 (53. člena ZSPJS), vključno z določbo 1. odstavka 38. člena ZSPJS, ki določa, da so plače v javnem sektorju javne, pri čemer so javnosti dostopni podatki o delovnem mestu, nazivu ali funkciji, o osnovnih plačah, o dodatkih ter delu plače za delovno uspešnost, razen dodatka za delovno dobo. Z uveljavitvijo ZSPJS-B (Uradni list RS, št. 126/2003) dne 19. 12. 2003 pa je stopila v veljavo spremenjena določba 53. člena, s katero je zakonodajalec datum začetka uporabe ZSPJS in s tem tudi določila 1. odstavka 38. člena ZSPJS prestavil iz 1. 1. 2004 na 1. 7. 2004. Ta volja zakonodajalca je za obravnavani spor ključnega pomena, kar bo sodišče utemeljilo v nadaljevanju obrazložitve sodbe.

Poleg nepravilnosti v materialno-pravni razlagi obstoja pravice do dostopa do informacij javnega značaja v zvezi z določilom 2. odstavka 39. člena Ustave in mednarodnega prava, je tožena stranka namreč nepravilno uporabila materialno-pravo tudi zaradi tega, ker je štela, kot to izhaja iz obrazložitve izpodbijane odločbe in dodatnih pojasnil v odgovorih na tožbo, da datum začetka uporabe pravila o javnosti plač v javnih zavodih po ZSPJS (Uradni list RS, št. 56/2002, 72/2002, 126/2003) ni pravno relevanten za konkretno zadevo. Tožena stranka napačno razlaga in uporablja razmerje med ZSPJS in ZDIJZ. Sodišče je o razmerju med krovnim zakonom, ki je ZDIJZ, in področnimi zakoni, ki zadevajo dostop javnosti do določenih informacij, s katerimi razpolagajo nosilci javnih pooblastil, že sprejelo pravno razlago v sodbah v zadevah U 965/2004 in U 1676/2003. Po tej razlagi ni mogoče šteti, da je glede javnosti plač v javnem sektorju ZDIJZ specialni predpis glede na ZSPJS in da zato po metodi razlage lex specialis derogat legi generalis ZDIJZ jemlje vsakršen pomen določilu 1. odstavka 38. člena v povezavi z določilom 53. člena ZSPJS. Sodišče se namreč strinja s komentarjem določila 154. člena Ustave, po katerem je mogoče šteti, da zakoni ali posamične zakonske določbe izgubijo veljavo in prenehajo veljati zaradi drugih zakonov le takrat, kadar kasnejši zakon izrecno razveljavi prejšnjega (Šturm, Lovro, 2002, Člen 154, v: Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana, str. 1026, točka 8). V konkretnem primeru pa je zakonodajalec v prehodni določbi ZDIJZ (45. člen) določil, da z uveljavitvijo prenehata veljati le dve določbi iz Zakona o arhivskem gradivu in arhivih. Če izrecne določbe o razveljavitvi zakona ni, in v primeru ZDIJZ je ni, a hkrati tudi ni prepričljive podlage za ugotovitev, da je podana pravna praznina v prehodnih določbah ZDIJZ (argumentum a completudine), potem so vse metode razlage predpisa načeloma enakovredne, sodišče pa jih uporabi z namenom zagotavljanja domneve, da je pravni sistem notranje povezana (usklajena) celota (argumentum a coherentia) in da v njem ni antinomij, kar pomeni, da sodišče ni zavezano, da v takem primeru nujno in izključno uporabi le metodi lex specialis derogat legi generali in lex posterior derogat legi priori. Šele v primeru, da ustavi naklonjena razlaga ne bi bila možna - skladno z načelom pravne varnosti in pravne države - sodišče pa bi moralo konkretne neusklajene zakonske določbe uporabiti za rešitev spora, bi sodišče moralo sprožiti postopek za oceno ustavnosti zakonov. Te okoliščine pa v konkretnem primeru niso podane. V konkretnem primeru tožena stranka tudi ne more svojega argumenta opirati na metodo razlage, da kasnejši predpis razveljavi prejšnji predpis (lex posterior derogat legi priori). Zakonodajalec je namreč podaljšanje roka za uporabo ZSPJS sprejel po uveljavitvi ZDIJZ. Zakonodajalec torej očitno ni imel namena, da bi ZDIJZ vzel pomen določbi 1. odstavka 38. člena ZSPJS. V tem smislu je treba tudi šteti, da se ustavno določilo /.../"razen v primerih, ki jih določa zakon" /.../ uporablja za primere, ki so določeni s krovnim zakonom (ZDIJZ) ob upoštevanju volje zakonodajalca iz 1. odstavka 38. člena ZSPJZ. Kajti, četudi je mogoče dostop javnosti do plač v javnem sektorju, tako kot je odločila tožena stranka v izpodbijani določbi, načelno povezati z vsemi temeljnimi principi demokratične ureditve družbe, pa je vprašanje, ali je "prav", da je zakonodajalec postavil tako dolg rok za začetek uporabe ZSPJS in ga je kasneje še podaljšal (z ZSPJS-B), vprašanje primernosti zakonske ureditve, v kar pa se sodišče v upravnem sporu ne sme spuščati. To pomeni, da v konkretni zadevi ni mogoče ignorirati pravnega dejstva, da je zakonodajalec po uveljavitvi ZDIJZ rok za uporabo določbe, ki določa javnost plač v javnem sektorju, postavil na dan 1. 7. 2005 in ne pred tem datumom. To pomeni, da tožena stranka v času pred 1. 7. 2004 ni imela pravne podlage za sprejem izpodbijane odločitve. Kajti, tožena stranka ni utemeljila, da je bila javnost plač v javnem sektorju postavljena tudi po ureditvi, ki se je lahko uporabljala do dne 1. 7. 2004. Določbe iz Zakona o funkcionarjih v državnih organih (ZFDO, Uradni list RS, št. 30/90 z nadaljnjimi spremembami in dopolnitvami) se ne nanašajo na javne zavode, poleg tega je 7. člen ZFDO določal javnost osebnih dohodkov in drugih prejemkov samo za posamezne vrste funkcij oziroma za skupine funkcij; enako velja za Zakon o delavcih v državnih organih (ZDDO, Uradni list RS, št. 15/90 z nadaljnjimi spremembami in dopolnitvami), ki je v določilu 3. odstavka 62. člena postavil, da podatki o plačah posameznikov niso javni, Zakon o razmerjih plač v javnih zavodih, državnih organih in v organih lokalnih skupnosti (Uradni list RS, št. 18/1994, 36/96, 86799 - odločba US) pa je tudi predvideval druge institucionalizirane oblike nadzora nad plačami v javnem sektorju in ne dostop javnosti do teh podatkov in tudi ne drži ugotovitev tožene stranke, da je javnost teh plač bila določena v 29. členu Zakon o razmerjih plač v javnih zavodih, državnih organih in v organih lokalnih skupnosti. Prvostopenjski organ je na zahtevo posredoval informacije tako, kot je menil, da je skladno s kolektivno pogodbo in prizadeta stranka je dobila delno informacijo o zahtevanih podatkih. Če so druge javno-pravne organizacije v tistem obdobju že dajale javnosti informacije o plačah, je bila to lahko stvar njihovega načina ter razumevanja pomena komuniciranja z javnostjo in odnosa do transparentnosti delovanja nosilcev javnih pooblastil. Iz povedanega sledi, da je nadaljnja obrazložitev odločbe tožene stranke, ko tožena stranka tehta na eni strani ustavno pravico iz 2. odstavka 39. člena Ustave in pravice do varstva osebnih podatkov oseb, na katere se zahtevani podatki nanašajo, brezpredmetno, saj prizadeta stranka ustavne pravice iz 2. odstavka 39. člena Ustave, v takem obsegu, kot jo je zahtevala s pritožbo zoper prvostopenjsko določbo pred dnem 1. 7. 2005 sploh ni imela, ampak jo je pridobila šele z dnem 1. 7. 2005. Sodbe Sodišča za človekove pravice, na katere tožena stranka opira svoje stališče, nimajo vpliva na obravnavano zadevo, saj se ne nanašajo na situacijo, ko posameznik uveljavlja dostop do informacije javnega značaja, ki jo poseduje nosilec javnih pooblastil, ker je sodišče že utemeljilo, da MKVČP (zaenkrat) te pravice ne pokriva . Posebej pa se sodišče opredeljuje do argumentacije tožene stranke v delu, kjer se tožena stranka sklicuje na sodbo Evropskega sodišča pravice v zadevi C-465/00 z dne 20. 3. 2003, ker bo sodišče s tem dodatno utemeljilo sodno odločitev v tej zadevi. Opiranje tožene stranke na omenjeno sodbo ESP je namreč pravno neustrezno. V omenjeni zadevi sta Ustavno sodišče Republike Avstrije in Vrhovno sodišče Republike Avstrije postavili predhodno vprašanje ESP o interpretaciji Direktive št. 95/46/EC Evropskega parlamenta in Sveta z dne 24. 10. 1995 o varstvu posameznikov glede obdelovanja osebnih podatkov in o prostem pretoku teh podatkov (O J L 281, 23. 11. 1995). V pravnem postopku pred avstrijskimi sodišči sta se dve fizični osebi, zaposleni pri javno-pravni organizaciji (AAA), ki ustreza slovenski RTV, in organizacija AAA sklicevali na določbe iz Direktive št. 95/46/EC, ki naj bi varovale osebne podatke fizičnih oseb zoper njihovo razkritje pristojnim organom, ki izvršujejo nadzor nad proračunom (Rechnungshof - računsko sodišče) po zakonu. Šlo je za osebne podatke o višinah plač in pokojnin (bivših) zaposlenih pri AAA, ki presegajo določeno višino, vključno z imeni prejemnikov teh dohodkov. Te informacije pa se posredujejo zakonodajnemu organu in deželnim skupščinam, javnosti pa so dostopne tudi prek t.i. Poročila. Prva bistvena razlika med zadevo C-465/00 in obravnavanim upravnim sporom je v tem, da je Avstrija v času odločanja nacionalnih sodišč imela ne samo v veljavi, ampak tudi v uporabi zakonodajo, ki je urejala javnost plač v javnem sektorju (Zvezni ustavni zakon o omejevanju plač javnih uslužbencev, BGB1. I 1997/64). V Sloveniji pa smo v času odločanja prvostopenjskega organa imeli le jasno izraženo voljo zakonodajalca, da naj plače v javnih zavodih postanejo javne šele s 1. 7. 2004 in ne prej. Razlika med zadevo C-465/00 in obravnavanim upravnim sporom je tudi v tem, da sta se v pravnem postopku pred avstrijskimi nacionalnimi sodišči v zahtevi za izdajo začasne odredbe fizični osebi sklicevali na določila iz Direktive št. 95/46/EC o varstvu človekovih pravic na področju osebnih podatkov. V obravnavanem upravnem sporu pa fizične osebe, na katere se nanašajo osebni podatki o plačah in nagradah, po evidenci Upravnega sodišča, niso sprožile sodnega varstva zaradi zaščite osebnih podatkov, do katerega so upravičene po določilu 20. člena ZVOP (Uradni list RS, št. 59/99, 57/2001, 59/2001, 52/2002-ZDU-1) pred Upravnim sodiščem. Tožeča stranka zato v upravnem sporu zastopa samo interese organizacije, ne pa pravice in interese fizičnih oseb, kar pa ne pomeni, da Direktiva št. 95/46/EC nima nikakršnega pravnega pomena v konkretnem upravnem sporu, kajti Direktiva št. 95/46/EC je naslovljena na države članice (34. člen) in se po stališču ESP uporablja ne glede na to, ali obstoji dejanska in neposredna zveza s svoboščino prostega pretoka med državami članicami (sodba ESP v zadevi C-465/00, odst. 43), njen namen pa je zagotoviti prost pretok oseb tudi glede osebnih podatkov (2. odstavek 1. člena Direktive št. 95/46/EC). Tožeča stranka torej lahko varuje svoj pravni interes, da ne bi na podlagi upravne odločbe neupravičeno razkrila osebne podatke fizičnih oseb, če s tem varuje svoj interes za nemoteno delovanje organizacije. To pomeni, da si v obravnavnem upravnem sporu nasproti stojita na eni strani odločba tožene stranke, ki varuje ustavno pravico prizadete stranke na podlagi ZDIJZ in ob upoštevanju namena Direktive št. 95/46/EC, katere eden od dveh nasprotujočih si namenov je, da države članice ne bi omejevale niti ne prepovedovale prostega prenosa osebnih podatkov med državami članicami zaradi razlogov, povezanih z varstvom, ki je zagotovljeno na podlagi 1. odstavka 1. člena Direktive št. 95/46/EC (2. odstavek 1. člena), in na drugi strani interes tožeče stranke, da zaradi nemotenega delovanja organizacije ne razkrije zahtevanih informacij v skladu z ZDIJZ in ZSPJS. Določilo 1. odstavka 1. člena Direktive št. 95/46/EC pa pravi, da v skladu s to direktivo države članice varujejo temeljne pravice in svoboščine fizičnih oseb in predvsem njihovo pravico do zasebnosti pri obdelavi osebnih podatkov.

Nadaljnji razlog za presojo sodišča, da je opiranje odločitve tožene stranke na sodbo ESP v zadevi C-465/00 pravno neustrezno, pa je ta, da ESP v navedeni zadevi ni odločilo, da morajo biti podatki o plačah, ki presegajo določene zneske, z imeni prejemnikov v ÖRF javnosti dostopni. Bistven je namreč t.i. operativni del sodbe, ki vsebuje dve pravni odločitvi, ki pa za rešitev obravnavanega spora nista bistveni. Prva je ta, da določili 6(1)(c) in 7(c) in (e) člena Direktive št. 95/46/EC (določilo 6 1 (c) člena pravi, da države članice določijo, da morajo biti osebni podatki primerni, ustrezni in ne pretirani glede na namene, za katere se zbirajo in/ali naprej obdelujejo; določilo 7 (c) in (e) člena pa pravi, da države članice določijo, da se lahko osebni podatki obdelujejo samo, če je obdelava potrebna za skladnost z zakonsko obveznostjo, ki velja za upravljavca (točka (c)) ali je obdelava potrebna za izvajanje naloge, ki se opravlja v javnem interesu ali pri izvrševanju javne oblasti, dodeljene upravljavcu ali tretji stranki, ki so ji posredovani podatki (točka (e)) ne prepovedujeta uporabe nacionalne zakonodaje, kot velja v Avstriji, in ki izkazuje, da je ne samo razkritje zneska letnega dohodka nad določeno mejo, ki je predmet nadzora računskega sodišča, ampak tudi razkritje imen prejemnikov, nujno za ustrezno upravljanje z javnimi sredstvi s strani zakonodajalca. Vendar pa je to stvar pristojnosti nacionalnih sodišč, da to presodijo. Drugi del odločitve ESP pa je ta, da sta omenjeni določili Direktive št. 95/46/EC neposredno uporabljivi in se lahko na njih posamezniki sklicujejo pred nacionalnimi sodišči, da bi preprečili uporabo nacionalnih pravil, ki so z njimi v nasprotju. Po slovenski zakonodaji so predmetne informacije, ki jih je zahtevala prizadeta stranka, ob upoštevanju določenih postavk v prejemkih, ki ne smejo biti dostopne javnosti (zadnji odstavek obrazložitve na strani 16 in prvi odstavek obrazložitve na strani 17 izpodbijane odločbe) in ob upoštevanju pravnega stališča ESP, da mora pristojni državni organ s pomočjo načela sorazmernosti presoditi tudi, ali je potrebno in relevantno v takem primeru razkriti tudi osebna imena prejemnikov plač (sodba ESP v zadevi C- 465/00, odst. 86), postale javnosti dostopne po 1. 7. 2004, ne pa pred tem datumom, zaradi tega je izpodbijana odločba nezakonita. Sklicevanje tožene stranke v preostalem delu obrazložitve (stran 14 in 15 obrazložitve odločbe), na stališča vlad držav članic, navedenih v sodbi ESP v zadevi C-465/00, nima pravne vrednosti za konkretno (upravno ali) sodno odločanje, kajti gre za argumente, ki za Slovenijo veljajo de lege ferenda. Enako velja za sklicevanje na tožene stranke na splošna teoretična stališča o pomenu transparentosti v demokratičnih družbah (stran 16 obrazložitve izpodbijane odločbe) in stališče ESP iz 85. odstavka obrazložitve sodbe v zadevi C-465/00, kjer ESP pravi, da na splošno v demokratični družbi davčni zavezanci in javno mnenje pravico do informiranosti glede uporabe javnih sredstev, še posebej kar zadeva porabo za zaposlene v javnem sektorju. Takšne informacije, ki so vključene v javna poročila, po mnenju ESP lahko prispevajo k javni razpravi o splošnem interesu. Vse to ne more biti zakonita podlaga za pravno stališče, da je obveznost razkritja zahtevanih informacij obstajala že pred 1. 7. 2004. Posamični akti nosilcev javnih pooblastil morajo namreč temeljiti na zakonu ali na zakonitem predpisu (4. odstavek 153. člena Ustave) - tudi če gre za ustavno pravico, ki ima zakonsko konkretizacijo, in šele če zakon dopušča več možnih razlag, si organ lahko pomaga s pravnimi trendi, pravno teorijo in primerjalno ureditvijo v drugih državah, zlasti Evropske unije, ne more pa organ volje zakonodajalca (1. odstavek 38. člena v povezavi z določilom 53. člena ZSPJS) spreminjati z navedenimi argumenti. Enako velja za Upravno sodišče, ki je po določilu 125. člena Ustave, vezano na ustavo in zakon. Sodišče je sodbo ESP v zadevi 465/00 uporabilo ob upoštevanju dejstva, da sta bili prvostopenjska odločba in izpodbijana odločba izdani pred vstopom Slovenije. Glede obveznosti uporabe prava EU v takih upravnih sporih je sodišče v sodbi v zadevi U 669/2004 z dne 8. 12. 2004 zavzelo naslednje stališče: Po sodbi Evropskega sodišča pravice v upravnem sporu z mednarodnim elementom, v katerem nacionalno sodišče presoja zakonitost upravnega akta, ki je bil izdan pred vstopom države v Evropsko unijo, mora upoštevati pravo Evropske unije, če gre za uporabo določbe iz temeljne pogodbe o Evropski skupnosti (zadeva C-122/96, Stephen Austin Saldanha in MTS Securities Corporation proti Hiross Holding AG). Drugi princip reševanja tega vprašanja pa izhaja iz razmejitve med procesnimi in materialnimi določbami prava Evropske unije. Procesna pravila Evropske unije se uporabljajo takoj po vstopu v Evropsko unijo, četudi je bil upravni akt izdan pred vstopom države v Evropsko unijo (sodba Evropskega sodišča pravice v zadevi C-361/02 in C-362/02, Ellinko Dimosio v. Nikolaos Tsapalos et Konstantinos Diamantakis). Materialne določbe prava Evropske unije pa je treba upoštevati v upravnem sporu, četudi je bil upravni akt izdan pred vstopom države v Evropsko unijo, le v primeru, če očitno iz koncepta in temeljnega namena pravne norme oziroma predpisa izhaja, da ga je treba upoštevati, zlasti ker se učinki odločitve raztezajo tudi v prihodnost (sodbe Evropskega sodišča pravice v zadevah: Joined Cases 212-217/80 Salumi Š1981] ECR 2735; Case T-42/96 Eyckeler Š1998] II-401; Joined Cases C-361/02 and C-362702 Dimosio). V konkretnem primeru je sodišče moralo uporabiti pravo EU že zaradi tega, ker se je tožena stranka v izpodbijani odločbi na to pravo sklicevala, poleg tega je sodišče upoštevalo, da je bila Direktiva št. 95/46/EC sprejeta na podlagi temeljne določbe 7a člena Pogodbe, ki zagotavlja prost pretok blaga, oseb, storitev in kapitala, ki vključuje prosto prenašanje osebnih podatkov iz ene v drugo državo in varstvo temeljnih pravic posameznikov (3. točka preambule Direktiva št. 95/467EC) in je zato sodišče pravo EU upoštevalo, četudi fizične osebe, ki jim gredo pravice za zaščito osebnih podatkov po Direktivi št. 95/46/EC tega niso zahtevale. Sodišče je ob tem upoštevalo stališče ESP, da je treba nacionalno pravo interpretirati kolikor je to mogoče skladno z besedilom in namenom Direktive št. 95/46/EC (sodba ESP v zadevi C-465/00, odst. 93). Ob tem sodišče pripominja glede na to, da se je tožena stranka sklicevala na Direktivo št. 95/46/EC, da bi tožena stranka morala, ker je odredila razkritje osebnih podatkov za določene fizične osebe, po določilu 14 (b) člena Direktive št. 95/467EC te osebe predhodno obvestiti, preden se podatki prvič posredujejo tretjim strankam in jih poučiti o pravici do brezplačnega ugovora, česar pa po podatkih v spisu ni naredila. Glede ostalih ugovorov, ki so jih imele stranke v upravnem sporu sodišče ugotavlja naslednje: Ugovori obeh strank glede imena tožeče stranke ne morejo vplivati na presojo izpodbijane odločbe, ker po mnenju sodišča ne more biti sporno, kdo je tožeča stranka, ker je javni zavod RTV Slovenija samo eden v Sloveniji in ker je sodišče izpodbijano določbo odpravilo iz drugih razlogov, ne zaradi morebitne nejasnosti izreka. Sodišče je zavrnilo dokazni predlog tožeče stranke za zaslišanje GG, ker to ni bilo potrebno, saj je bilo ključno vprašanje v tem upravnem sporu materialno-pravne narave in sicer razlaga razmerja med ZDIJZ in ZSPJS. Sodišče o zadevi ni odločalo na glavni obravnavi, ker to ni bilo potrebno glede na to, da je izpodbijana odločba nezakonita ne zaradi spornega dejanskega stanja, ampak zaradi napačne uporabe materialnega prava. Za rešitev spora torej ni bilo treba razčiščevati dejanskega stanja, ki med strankama tudi ni bilo sporno, ampak se je sodišče v sodbi opredelilo le do spornih materialno-pravnih vprašanj. Nadalje so vse stranke imele zagotovljen kontradiktoren postopek glede na to, da so v vednost prejele vse vloge, zato sojenje na glavni obravnavi ne bi moglo vplivati na zakonitost in pravilnost sodbe (4. odstavek 72. člena ZUS). Poleg tega glavne obravnave ni zahtevala prizadeta stranka, ki je nosilka civilne ustavne pravice iz 39. člena Ustave, ampak državni organ, v zvezi s katerim je t.i. pravica biti (za)slišan na sodišču iz 6. člena MKVČP ni vezana na nobeno civilno pravico tega organa iz MKVČP niti na pravico tega organa v smislu 23. člena Ustave. Zagotovljen pa je dostop javnosti do sodbe.

Na tej podlagi je sodišče tožbi ugodilo v skladu z določilom 4. točke 1. odstavka 60. člena ZUS, izpodbijano odločbo odpravilo, zadeva pa se s tem vrne v stanje, v katerem je bila, preden je bil odpravljeni akt izdan (2. odstavek 60. člena ZUS). Tožena stranka mora izdati nov upravni akt v 30 dneh od pravnomočnosti sodbe; pri tem je vezana na pravno mnenje sodišča in na njegova stališča, ki se tičejo postopka (3. odstavek 60. člena ZUS).

 


Zveza:

ZFDO člen 7, 7. ZDDO člen 62, 62/3. URS člen 157, 157/1, 153, 153/4, 154, 25, 39, 39/2, 15/3, 15/4, 23, 15, 15/1, 15/2, 157, 157/1, 153, 153/4, 154, 25, 39, 39/2, 15/3, 15/4, 23, 15, 15/1, 15/2. ZRPJZ člen 29, 29. ZUS člen 72/4, 60/2, 60/3, 72, 18, 60, 60/1-4, 1, 1/1, 1/2. ZSPJS člen 38, 38/1, 53. ZDIJZ člen 28, 28/1, 28/2, 1, 27, 27/4, 28, 28/1, 28/2, 1, 27, 27/4. MPDPPDFP člen 19. MKVCP člen 6, 10.
Datum zadnje spremembe:
24.08.2009

Opombe:

P2RvYy01OTIwOQ==
http://localhost:8983/solr/collection1/select?indent=on&version=2.2&hl=true&mm=100&qf=id&q=*:*