<< Nazaj na seznam zadetkov
AAAArial|Times New Roman

Upravno sodišče
Upravni oddelek

UPRS sodba IV U 135/2014
ECLI:SI:UPRS:2014:IV.U.135.2014

Evidenčna številka:UC0030916
Datum odločbe:09.07.2014
Senat, sodnik posameznik:Jasna Šegan (preds.), Melita Ambrož (poroč.), mag. Darinka Dekleva
Področje:KORUPCIJA - UPRAVNI SPOR - UPRAVNI POSTOPEK
Institut:nadzor nad premoženjskim stanjem predsednikov parlamentarnih strank - subsidiarni upravni spor - kršitev ustavnih pravic - enako varstvo pravic - pravica do učinkovitega pravnega sredstva

Jedro

Komisija za preprečevanje korupcije je postopek nadzora nad premoženjskim stanjem vodila na podlagi določb ZIntPK, tudi sporne določbe 45. člena ZIntPK, zato sodišče zavrača tožnikovo navedbo, da je šlo dejansko za širši nadzor, kot je določen v V. poglavju ZIntPK. V postopku so mu bile zagotovljene vse pravice, ki mu gredo na podlagi posebnih postopkovnih določb ZIntPK in Poslovnika komisije za preprečevanje korupcije, kot tudi postopkovne pravice, ki izhajajo iz 7. in 9. člena ZUP, ki se v postopkih, kot je obravnavani uporablja smiselno. Ustavna pravica iz 22. člena Ustave RS, kot ustavna pravica procesnega značaja, namreč zagotavlja posamezniku enakopravno obravnavo vseh strank v podobnih in enakih primerih in enakopravnost med strankami, udeleženimi v postopku, zato ugotovitve, da je tožnik imel možnost v postopku sproti pojasnjevati in odgovarjati na navedbe tožene stranke pomenijo, da do očitanih kršitev iz 22. člena Ustave RS ni prišlo.

Z javno objavo Zaključnega poročila ni bilo poseženo v ustavno pravico iz 22. člena Ustave RS. Po presoji sodišče je namreč obveščanje javnosti o delovanju tožene stranke ena izmed pomembnih nalog, ki so utemeljene v učinkovitem odzivu države proti vsem oblikam koruptivnih dejanj.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Tožnik je vložil tožbo zaradi posega v človekove pravice in temeljne svoboščine, zoper Zaključno poročilo o nadzoru nad premoženjskim stanjem predsednikov parlamentarnih strank A.A., B.B., C.C., D.D., E.E., F.F. in G.G. (v nadaljevanju Zaključno poročilo), Komisije za preprečevanje korupcije, št. 06259-1/2013/1 z dne 7. 1. 2013 (v nadaljevanju Komisije), v delu, ki se nanaša na tožnika C.C. Tožnik v tem upravnem sporu zatrjuje kršitev pravice iz 22. člena Ustave RS (enako varstvo pravic), pravice iz 25. člena Ustave RS (pravica do pravnega sredstva) in pravice iz 15. člena Ustave RS (pravica do sodnega varstva ) ter v zvezi s temi kršitvami zahteva pravno varstvo. Pojasnjuje, da Zaključnega poročila ni moč uvrstiti med upravne akte v smislu določil 2. člena Zakona o upravnem poru (v nadaljevanju ZUS-1), je pa Zaključno poročilo posamični akt državnega organa, s katerim je organ posegel v človekove pravice in temeljne svoboščine tožnika, kar pomeni, da je na podlagi določbe 4. člena ZUS-1, Upravno sodišče stvarno pristojno za odločanje o vloženi tožbi. Poudarja, da ne uveljavlja kršitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin iz 35. člena Ustave RS (varstvo pravic zasebnosti in osebnostnih pravic), katerih varstvo je glede na določbo 134. člena Obligacijskega zakonika (v nadaljevanju OZ) treba uveljavljati pred sodiščem splošne pristojnosti. Svojo trditev, da je za odločanje v tem sporu pristojno Upravno sodišče, utemeljuje s sklicevanjem na odločbi Ustavnega sodišča RS, opr. št. Up 730/01 in št. Up 438/09 ter sklicevanjem na določbo 15. člena Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije (v nadaljevanju ZIntPK), ki določa, da Komisija v svojih postopkih uporablja zakon, ki ureja splošni upravni postopek, zoper odločbo komisije pa ni mogoča pritožba, dopusten pa je upravni spor. Gre sicer za določbo, ki je po mnenju tožnika nedorečena, saj govori o odločbi komisije, vendar jo je treba uporabiti tudi v konkretnem primeru, ko gre za odločitev, ki se nanaša na individualno določeno osebo in odločitev, ki posega v pravice in pravne interese posameznika.

2. Tožena stranka je Zaključno poročilo 7. 1. 2013 objavila na spletni strani in isti dan s tem poročilom na tiskovni konferenci seznanila tudi javnost. Z objavo Zaključnega poročila je storila dejanje, ki posega v temeljne človekove pravice tožnika iz 22. in 25. člena Ustave RS, zoper ta dejanja pa je zagotovljeno pravno varstvo po drugem odstavku 157. člena Ustave RS.

3. Iz naziva Zaključnega poročila je mogoče sklepati, da naj bi Komisija izvedla nadzor v skladu z določbami V. poglavja ZIntPK (nadzor nad premoženjskim stanjem), ki ga urejajo določbe od 41. do 46. člena tega zakona in ki je podrobneje urejen v IX. poglavju Poslovnika Komisije za preprečevanje korupcije (v nadaljevanju Poslovnik). Tožnik opozarja na določbo 103. člena Poslovnika, ki določa, da je bila komisija v konkretnem primeru dolžna postopati do določbah Poslovnika, ki je pričel veljati 31. 3. 2012.

4. Poslovnik v IX. poglavju, v zvezi z nadzorom nad premoženjskim stanjem, določa tri vrste postopkov. Tožnik meni, da Komisija ni izvajala nadzora v skladu s prej navedenimi postopki, ampak je šlo, vsaj v primeru tožnika, za bistveno širši nadzor, zato se Komisija v Zaključnem poročilu ni sklicevala na relevantne zakonske oziroma poslovniške procesne določbe.

5. Tožnik v tožbi poudarja, da bi ga morala Komisija pred javno objavo seznaniti z svojimi ugotovitvami in mu dati možnost izjasnitve. Določba osmega odstavka 13. člena ZIntPK namreč določa, da je v okviru nadzornih in preiskovalnih postopkov, če se postopek nanaša na določeno ali določljivo fizično ali pravno osebo, Komisija dolžna svoje ugotovitve predstaviti javnosti skupaj z odgovorom obravnavane osebe. V konkretnem primeru Komisija Zaključnega poročila javnosti ni predstavila skupaj z odgovorom tožnika, ker mu te možnosti sploh ni dala. Pred objavo zaključnega poročila je Komisija z zaključnim poročilom seznanila F.F. in E.E., ki sta bila prav tako kot tožnik v postopku nadzora, pri čemer razlogov za takšno ravnanje komisija v Zaključnem poročilu ni navedla.

6. Tožnik navaja, da med postopki, ki so navedeni v prvem odstavku 13. člena ZIntPK postopek nadzora nad premoženjskim stanjem ni izrecno naveden, kar pa po mnenju tožnika ne pomeni, da se te določbe in druge splošne določbe ZIntPK ne nanašajo tudi na postopke nadzora nad premoženjskim stanjem. Določbe sedmega in osmega odstavka 13. člena ZIntPK predstavljajo splošne določbe, ki so konkretizirane v 52. členu Poslovnika. Po svoji pravni naravi te določbe zagotavljajo pravico nadziranih oziroma obravnavanih oseb do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS, ki se uresničuje in zagotavlja s posameznikovo udeležbo v kateremkoli delu postopka. Ker Zaključno poročilo postane s sprejemom in objavo dokončno, je za zagotovitev te ustavne pravice zelo pomembno, da se prizadeti posameznik z osnutkom ugotovitev seznani in da se mu da možnost s svojimi pojasnili vplivati na te ugotovitve pred izdanim končnim poročilom. Glede na navedeno, torej glede na namen in vsebino nadzora in glede na pojasnila predsednika Komisije v javnosti, je v konkretnem primeru dejansko šlo za širši nadzor, kot je zakonsko določeni nadzor nad premoženjskim stanjem in je ta nadzor glede na svojo naravo, vsebino in namen treba uvrstiti med nadzor zaradi ocene in odprave posamičnih ali sistemskih korupcijskih tveganj ali kršitev etike in integritete javnega sektorja. Da je bil opravljen ta nadzor je mogoče ugotoviti iz Zaključnega poročila in dejstva, da nadzor nad premoženjskim stanjem ne določa objave Zaključnega poročila, s katerim bi bila seznanjena javnost, niti ne določa nadzora za obdobje 8 let, prav tako komisija ni obveščala pristojnih organov in tako dalje. Četudi bi šlo za enega od postopkov nadzora nad premoženjskim stanjem, ki ga določa ZIntPK in Poslovnik, bi v trenutku, ko je Komisija pri tožniku ugotovila ravnanje, ki predstavlja izrazito sistemsko korupcijsko tveganje, resen sum kršitve 37. člena ZIntPK, ravnanje v nasprotju s pričakovano integriteto in celo sum zlorabe položaja, morala tožniku priznati pravice določene v sedmem in osmem odstavku 13. člena ZIntPK in 52. členu Poslovnika.

7. Če sam zakon v tem primeru ni dovolj jasen in določen, pa je dovolj jasen in določen Poslovnik, ki natančno določa vse postopke, ki jih vodi Komisija ter določa tudi pomen predhodne seznanitve obravnavane osebe z ugotovitvami Komisije. V Zaključnem poročilu se Komisija na določbe Poslovnika ne sklicuje, kar pa ne pomeni, da jih ni uporabila, ali pa jih ni bila dolžna uporabiti. Tako so nadzorni in preiskovalni postopki določeni v V. poglavju Poslovnika. Ta v tretji alineji 34. člena določa pristojnosti Komisije za vodenje posameznih postopkov, med katere spada tudi postopek nadzora nad premoženjskim stanjem. Vsi ti postopki imajo skupne splošne procesne določbe, med katere spada med drugim tudi 52. člen Poslovnika in ki določa način in pomen predhodne izjasnitve obravnavane osebe glede ugotovitev Komisije.

8. Tako je ravnanje tožene stranke, ki tožnika ni seznanila z osnutkom poročila in skupaj z javno objavo zaključnega poročila ni objavila tudi odgovora tožnika, v nasprotju z določili sedmega in osmega odstavka 13. člena ZIntPK in v nasprotju z določili 52. člena Poslovnika. V zvezi z dolžnostjo predhodne seznanitve z osnutkom poročila in pravico do predhodne izjave, tožnik opozarja tudi na določbe Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ki v 146. členu določa, da mora uradna oseba, ki vodi postopek, stranki omogočiti seznanitev z uspehom dokazovanja in dati možnost, da se o tem predhodno izjavi.

9. Iz obrazložitve Zaključnega poročila izhaja, da je Komisija v postopku s tožnikom opravila razgovor, tožnik pa je Komisiji podal dodatna pisna pojasnila. Prav tako iz obrazložitve zaključnega poročila izhaja, da je Komisija z različnimi besedami in besednimi zvezami zavrnila pojasnila tožnika. Vendar iz obrazložitve Zaključnega poročila ni jasno in določno razvidno kakšna vprašanja je Komisija postavljala tožniku, niti ni razvidno, kakšne odgovore je tožnik Komisiji podal na razgovoru in kakšna pisna pojasnila ji je poslal, na kaj so se pojasnila nanašala, prav tako ni razvidno kakšno dokumentacijo je tožnik Komisiji posredoval v podkrepitev svojih navedb. Po svoji oceni je tožnik Komisiji jasno in razumljivo pojasnil domnevno sporne ugotovitve in v podkrepitev svojih navedb predložil ustrezne listine, kot je na primer najemna pogodba za čas oddajanja v najem stanovanja v Ljubljani. Tožnik je v dopisu z naslovom „Pojasnila z zvezi s sporočenimi podatki o premoženjskem stanju z dne 24. 4. 2012“ odgovoril tudi na vsa pisna vprašanja Komisije. Tožnik v tožbi navaja, da ugotovitve Komisije terjajo, da je zaključno poročilo obrazloženo tako, da ga je moč preizkusiti. Navedbe Komisije o nezadostnem pojasnjevanju so očitno povsem pavšalne in arbitrarne. Prav tako iz Zaključnega poročila ne izhaja, na kakšen način so ostali nadzorovanci pojasnjevali ugotovljene neskladnosti, pa je Komisija pri njih ocenila, da gre pri njih za celovito, razumljivo in preverljivo pojasnilo.

10. Glede na navedeno, predvsem pa glede na to, da v poročilu niso jasno navedena vprašanja in odgovori in ni postavljen dokazni standard, po katerem se je Komisija ravnala, niti iz Poročila ne izhaja katera dejstva so bila ugotovljena in kako, niti iz Poročila ne izhaja opredelitev Komisije do navedb tožnika, zlasti pa ni jasno kako se je Komisija opredelila do tožnikovih odgovorov v samem postopku, sta bili tožniku kršeni pravici do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave in tudi pravica iz četrtega odstavka 15. člena Ustave.

11. Tožnik v tožbi povzema določbo 22. člena Ustave RS in navaja, da je Komisija kljub zakonskim in poslovniškim določbam, pravico iz 22. člena Ustave RS kršila s tem, da tožnika ni seznanila z osnutkom ugotovitev in mu ni dala možnosti, da se izjasni o navedbah v ugotovitvah, posledično pa tudi Zaključnega poročila ni predstavila javnosti skupaj z odgovorom tožnika.

12. Prav tako je Komisija pravico iz 22. člena Ustave RS kršila s tem, da je povsem arbitrarno in neargumentirano zavračala tožnikova pojasnila, kot je to razvidno iz obrazložitve Zaključnega poročila. Komisija je pri zavračanju tožnikovih navedb uporabila različne besedne zveze, kljub temu da razumljiv način pojasnitve navaja drugi odstavek 45. člena ZIntPK. Gre za nedoločni pravni pojem, ki mu mora vsebino (Ustavno sodišče RS, Up 27/94 in Up 77/94) dati upravni organ. Če tega ne stori, tako pomanjkljivo obrazložene odločbe pritožnik ne more učinkoviti izpodbijati, kar seveda pomeni, da je s tako odločbo kršena ustavna določba o enakem varstvu pravic.

13. Tožnik v tožbi navaja tudi, da v konkretnem primeru Zaključno poročilo ni obrazloženo do te mere, da bi mu zagotavljajo učinkovito pravno sredstvo iz 25. člena Ustave RS, saj iz njega ne izhaja dialog med Komisijo in tožnikom, na podlagi katerega bi bilo mogoče presoditi, ali so bila pojasnila tožnika v konkretnem primeru dejansko podana na nerazumljiv način. Prav tako iz Zaključnega poročila niso razvidna vprašanja, ki jih je na tožnika naslavljala Komisija, niti dejanski odgovori tožnika. Glede na navedeno tožnik meni, da je Komisija tožniku glede na obrazložitev zaključnega poročila odvzela pravico do učinkovitega pravnega sredstva, ki mu ga zagotavlja Ustava RS v 25. členu.

14. Iz četrtega odstavka 15. člena Ustave RS izhaja pravica posameznika do varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin, ki se v konkretnem primeru zagotavlja v drugim odstavkom 157. člena Ustave, torej kot sodno varstvo. Če je to sodno varstvo edina oblika pravnega sredstva, potem mora zanj veljati, kot za vsa ostala pravna sredstva, da mora organ v svojem aktu, ki je predmet izpodbijanja, jasno in določno navesti dejstva in okoliščine, na katerih temelji njegova odločitev in se opredeliti tudi do strankinih navedb na način, kot to izhaja iz zahtev 22. člena Ustave RS. Če tega ne stori, ni kršena samo pravica do enakega varstva, ampak tudi pravica do učinkovitega sodnega varstva, torej v obravnavanem primeru pravica iz četrtega odstavka 15. člena Ustave RS, v povezavi z drugim odstavkom njenega 157. člena Ustave RS. Glede na navedeno tožnik meni, da mu je Komisija odvzela pravico do sodnega varstva, ki mu je zagotovljeno v četrtem odstavku 15. člena Ustave RS.

15. Zaključno poročilo je Komisija objavila na svoji spletni strani in je kot tako dostopno javnosti, to pomeni, da nezakonito dejanje še vedno traja, tožniku pa še vedno nastajajo škodljive posledice. Zaključno poročilo tožnik izpodbija v delu, ki se nanaša izrecno na njega. V tožbi tožnik v izogib nejasnosti citira vse dele poročila, ki se nanašajo nanj, in ki so predmet tožbenega zahtevka in glede na navedeno predlaga, da sodišče pri Zaključnem poročilu o nadzoru nad premoženjskim stanjem predsednikov parlamentarnih strank v delu, ki se nanaša na tožnika, ugotovi nezakoniti poseg v človekove pravice in temeljne svoboščine tožnika iz 15., 22. in 25. člena Ustave RS. Predlaga, da se Zaključno poročilo o nadzoru nad premoženjskim stanjem predsednikov parlamentarnih strank v delu, ki se nanaša na tožnika odpravi in da ga je zaradi vzpostavitve zakonitega stanja tožena stranka dolžna umakniti s svoje spletne strani. Predlaga tudi povrnitev stroškov postopka.

16. Tožnik je skupaj s tožbo predlagal tudi izdajo začasne odredbe, ki pa jo je sodišče zavrnilo s sklepom opr. št. IV U 24/2013-21 z dne 4. 2. 2013. Odločitev prvostopenjskega sodišča je potrdilo tudi Vrhovno sodišče RS, s sklepom št. I Up 50/2013 z dne 21. 2. 2013.

17. Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da sodišče ni pristojno za odločanje, saj tožnik v svojih zatrjevanjih opozarja na poseg v njegovo subjektivno in objektivno čast, kar izhaja sicer iz navedb podanih v predlogu za izdajo začasne odredbe in kažejo na tožnikovo prizadetost zaradi objave Zaključnega poročila. Prav tako Zaključno poročilo ne predstavlja akta v smislu 2. člena ZUS-1, lahko pa bi bilo akt o katerem sodišče odloča po 4. členu ZUS-1. V obravnavnem primeru gre po mnenju tožene stranke za akt zoper katerega je tožniku zagotovljeno drugo sodno varstvo, zato tožena stranka sodišču predlaga, da se skladno z določilom prvega odstavka 4. člena ZUS-1 izreče za nepristojno.

18. Tožena stranka podredno, če bi Upravno sodišče ugotovilo, da je pristojno za odločanje v predmetni zadevi, pojasnjuje pravno in dejansko naravo Zaključnega poročila in se pri tem sklicuje na navedbe, ki jih je že podala v odgovoru na zahtevo za izdajo začasne odredbe. Tako je že pojasnila pravno podlago izvedenega nadzora nad premoženjskim stanjem določenih zavezancev, zakonski razlog za neuporabo 13. člena ZIntPK glede pošiljanja Zaključnega poročila v predhodno izjasnitev in se v tem odgovoru opredeljuje le do navedb tožnika podanih v IV. točki tožbe (Zaključnega poročila ni moč preizkusiti). Opozarja na določbo prvega odstavka 45. člena ZIntPK, ki ureja t.i. obrnjeno dokazno breme, po katerem je zavezanec tisti, ki mora na nedvoumen in jasen način pojasniti izvor svojega premoženja. V obravnavanem primeru je bil tožnik, potem ko na razgovoru dne 5. 9. 2012 ni celovito in prepričljivo pojasnil izvora svojega premoženja, še dodatno pisno pozvan, da to stori. Tožnik je sicer odgovoril, vendar njegovi odgovori še vedno niso bili celoviti in prepričljivi, saj niso odražali dejanskega stanja v smislu pojasnila glede točno določenega posla oziroma nepojasnjenega dela premoženja. Med postopkom je tožena stranka med drugim pridobila podatke, ki so zadevali nakup trisobnega stanovanja v Ljubljani in nakup hiše ter stroškov vzdrževanja nepremičnin in ki niso bili skladni s podatki, ki jih je toženi stranki sporočil tožnik sam. Iz navedenega razloga je bila tožena stranka dolžna preveriti in ugotoviti pravilno dejansko stanje. Odgovora tožnika z dne 24. 9. 2012 ni mogoče razumeti drugače, kot posredovanje odgovora zaradi odgovora, saj ne navaja dejstev, listin in podatkov, ki bi verodostojno pojasnjevali izvor nepojasnjenega dela tožnikovega premoženja. Tožnik je bil izrecno seznanjen, da je dokazno breme na njegovi strani, vendar kljub tej zakonski obveznosti in hkrati možnosti, da izvor svojega premoženja verodostojno pojasni, tako ustno kot pisno, tega ni storil, kar nedvomno izhaja iz predloženih spisov.

19. V nadaljevanju odgovora na tožbo tožena stranka konkretneje pojasnjuje ugotovljene dejanske okoliščine glede stanovanja na naslovu .... Ponovno se sklicuje na dosedanje navedbe, ki se nanašajo na obrnjeno dokazno breme. Poudarja, da ugotovitve in mnenje Komisije, izraženo v napadenem poročilu, niti po obliki, še manj pa po vsebini, ne pomenijo upravnega ali posamičnega akta, s katerim bi komisija posegla v pravice, obveznosti ali pravni položaj tožnika, ampak gre za zaključni postopkovni in hkrati predstavitveni akt Komisije o izvedenem nadzoru nad premoženjskim stanjem zavezancev oziroma tožnika, s katerim komisija uresničuje dolžno obveščanje javnosti o svojem delu oziroma javni interes izražen v 18. členu ZIntPK. Vse značilnosti namena in vsebine Zaključnega poročila izključujejo, da bi poročilu lahko pripisali naravo posamičnega akta. Nadaljnji namen Zaključnega poročila pa je tudi v uveljavljanju preglednosti in krepitvi zaupanja v javne funkcije oziroma krepitvi transparentnosti v procesih in postopkih izvrševanja javne oblasti pri opravljanju javnih funkcij in opravljanju javnih zadev, kar je zakonodajalec z ZIntPK poveril in namenil prav Komisiji.

20. V zvezi z zatrjevanjem in domnevno kršitvijo človekovih pravic tožnika, se je tožena stranka že opredelila v odgovoru na začasno odredbo, zato dodaja, da podrobno obrazložena vsebina Zaključnega poročila ni pomenila posega v pravico iz 22. člena Ustave RS, saj utemeljitve tožene stranke ni mogoče šteti za arbitrarne in neargumentirane. Tožnik se je kot zavezanec zavedal, ker je bil na to večkrat opozorjen, da mora izvor svojega premoženja dokazati sam, da tega ni storil na razumljiv način, kot je razvidno iz obrazložitve Zaključnega poročila. Glede na to je očitek tožnika o neenakem varstvu pravic neutemeljen. Tožena stranka v zvezi z očitkom o kršitvi pravice iz četrtega odstavka 15. člena in 25. člena Ustave RS meni, da gre za navedbe, ki vsebinsko sploh ne zadevajo pravic, ki jih ščitita navedeni določbi Ustave RS. Pravica do sodnega varstva tožniku z izdajo Zaključnega poročila ni bila v ničemer odvzeta. Vprašanje, ki se v zvezi s tem postavlja, je le vprašanje, ali ima tožnik pravico do sodnega varstva pred Upravnim sodiščem ali sodiščem splošne pristojnosti. Tožena stranka tudi ni mogla poseči v pravice tožnika do pravnega sredstva. Zaključno poročilo je zadosti vsebinsko obrazloženo, da lahko tožeča stranka izpodbija ugotovitve iz poročila, pri čemur pa ocenjuje, da zatrjevanja in dokazovanja nasprotnih dejstev s strani tožnika niso utemeljena in so neprepričljiva.

21. Predlaga, da sodišče ugotovi, da ni pristojno za odločanje v predmetni zadevi, če pa bo sodišče ocenilo, da je stvarno pristojno za odločanje v tej zadevi, pa predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

22. Sodišče je o tožnikovi tožbi odločilo s sodbo št. IV U 24/2013-34 z dne 31. 3. 2013 tako, da je tožnikovo tožbo zavrnilo (1. točka izreka) in zavrnilo tožnikovo zahtevo za povrnitev stroškov postopka (2. točka izreka). O pritožbi tožnika zoper navedeno sodbo je 9. 5. 2014 odločilo Vrhovno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju VS RS), ki je s sklepom I Up 129/2013, ki ga je sodišče prejelo 10. 6. 2014, prej navedeno sodbo Upravnega sodišča RS razveljavilo in zadevo vrnilo temu sodišču, da opravi nov postopek. VS RS je v 18. točki svojega sklepa navedlo, da se Upravno sodišče RS do tega, ali in v katerih določbah ZIntPK ima tožena stranka pooblastilo, da sprejme, izda in objavi Zaključno poročilo v obliki, z vsebino in na način ter po postopku, kot je v tem primeru, kar je bistvo tožbe, v izpodbijani sodbi ni opredelilo, temveč je na podlagi pavšalne ocene, da je bilo vse v skladu s 45. členom ZIntPK in da zato ni podana zatrjevana kršitev ustavnih pravic, tožbo zavrnilo kot neutemeljeno. Zato po mnenju VS RS izpodbijana sodba Upravnega sodišča nima razlogov o odločilnih dejstvih, to je o navedbah in ugovorih na katerih temelji tožba, kar predstavlja kršitev pravil postopka iz 14. točke drugega odstavka 339. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), kar se po izrecni določbi tretjega odstavka 75. člena ZUS-1 vselej šteje za bistveno kršitev določb postopka v upravnem sporu, kar posledično pomeni, da Vrhovno sodišče RS pravilnosti in zakonitosti sodbe iz navedenih razlogov ne more preizkusiti. Zato je VS RS izpodbojno odločbo razveljavilo.

K I. točki izreka:

23. Tožba ni utemeljena.

24. Sodišče se mora v ponovljenem postopku, v katerem je bila vložena tožba na podlagi 4. člena ZUS-1 in s katero tožnik zahteva odpravo Zaključnega poročila v delu, ki se nanaša nanj, ker je tožena stranka s sprejemom in objavo Zaključnega poročila posegla v njegovo pravico do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS, kršila pravico do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave RS ter pravico iz četrtega odstavka 15. člena Ustave RS, opredeliti do tožbenih odgovorov, ob upoštevanju napotila VS RS iz sklepa I Up 129/2013, ki se nanašajo na obrazložitev odločitve.

25. Uvodoma sodišče ponavlja, da je pristojno za odločanje v tem upravnem sporu na podlagi 4. člena ZUS-1, do česar se je že opredelilo v razveljavljeni sodbi, stališče pa je potrdilo tudi VS RS, ko je v 6. točki sklepa zapisalo, da je sodišče prve stopnje pravilno ugotovilo, da so v obravnavanem primeru izpolnjene procesne predpostavke iz prvega odstavka 4. člena ZUS-1.

26. Pred presojo, ali je bilo tožniku poseženo v ustavne pravice iz 15., 22. in 25. člena Ustave RS, pa se je treba opredeliti do tega, ali je tožena stranka z izdajo Zaključnega poročila, v delu, ki se nanaša na tožnika, delovala v skladu s pristojnostmi in pooblastili po ZIntPK, ter ali sta nadzor, ki ga je opravila, ter akt, ki ga je izdala in javno objavila, v skladu z določbami ZIntPK, ki se nanašajo na nadzor nad premoženjskim stanjem zavezancev.

27. Namen ZIntPK izhaja iz določbe 1. člena, ki določa, da ta zakon z namenom krepitve delovanja pravne države določa ukrepe in metode za krepitev integritete in transparentnosti ter za preprečevanje korupcije in preprečevanje in odpravljanje nasprotja interesov. Ta namen in način uresničitve izhaja tudi iz obrazložitve tega in 2. člena ZIntPK v zakonodajnem gradivu. Tako iz določbe 3. točke prvega odstavka 2. člena ZIntPK izhaja, da se namen tega zakona uresničuje tako, da se z nadzorom nad premoženjem in sprejemanjem daril funkcionarjev, preprečevanjem in odpravljanjem nasprotja interesov ter koruptivnih ravnanj ter nadzorom nad lobiranjem vzpodbuja in krepi transparentnost v procesih in postopkih izvrševanja javne oblasti pri opravljanju javnih funkcij in pri upravljanju javnih zadev. K temu namenu Republiko Slovenijo, skladno z določbo 8. člena Ustave RS, zavezujejo tudi določbe Konvencije Združenih narodov proti korupciji (Zakon o ratifikaciji Konvencije Združenih narodov proti korupciji, Uradni list RS-MP, št. 5-28/2008, v nadaljevanju Konvencija ZN).

28. Za dosego namena in ciljev ZIntPK II. poglavje zakona podrobno ureja opredelitev, sestavo in nadzor nad delom Komisije. Komisija svoje poslovanje uredi s poslovnikom in drugimi splošnimi akti; poslovnik se objavi v Uradnem listu RS (drugi odstavek 11. člena ZIntPK). Poslovnik komisije za preprečevanje korupcije ureja organizacijo in poslovanje komisije kot samostojnega in neodvisnega državnega organa in podrobneje določa postopke, s katerimi komisija uresničuje svoje zakonske naloge na področjih preprečevanja in omejevanja korupcije, nasprotja interesov, krepitve integritete in transparentnosti javnega sektorja ter pravne države (1. člen), kar Poslovnik, ki je bil objavljen v Uradnem listu RS, št. 24/2012, uvršča med splošne akte, ki je bil sprejet zaradi izvedbe ZIntPK. Navedeno po presoji sodišča pomeni, da je bila izdaja Poslovnika skladna tudi z določbo četrtega odstavka 153. člena Ustave RS, zato je sodišče v nadaljevanju presodilo, da določbe Polovnika predstavljajo podlago za odločanje Komisije.

29. Zaključno poročilo glede nadzora nad premoženjskim stanjem predsednikov parlamentarnih strank se sklicuje na določbe 41. do 45. člena ZIntPK. Gre za določbe, ki so umeščene v samostojno, V. poglavje ZIntPK, zato sodišče, enako kot tožena stranka meni, da gre za poseben postopek nadzora, pri razumevanju katerega je treba upoštevati vse v tem poglavju zajete določbe. Tako določba 41. člena ZIntPK določa dolžnost prijave premoženjskega stanja, tako da določa zavezance po tem poglavju; določba 42. člena določa obseg podatkov o premoženjskem stanju; 43. člen dolžnost sporočanja sprememb premoženjskega stanja; določba 44. člena ukrepanje Komisije v primeru, da zavezanec ne sporoči podatkov; določba 45. člena postopek v primeru ugotovitve, da je prišlo do nesorazmernega povečanja premoženja zavezanca in določba 46. člena pa zagotavlja javnost podatkov.

30. Nadalje Poslovnik v 34. členu določa vrste postopkov v pristojnosti Komisije. Po navedeni določbi Komisija skladno s svojimi pristojnosti vodi postopek odločanja v upravni zadevi (prva alineja), hitri prekrškovni postopek (druga alineja), in med drugimi tudi postopke s področja nadzora nad premoženjskim stanjem, skladno z ZIntPK in tem Poslovnikom, ki niso upravni postopki (tretja alineja). Drugi odstavek 34. člena Poslovnika pa taksativno našteva postopke, v katerih Komisija skladno z ZIntPK in zakonom, ki ureja splošni upravni postopek, vodi postopke odločanja v upravni zadevi. Med temi postopki, postopek nadzora nad premoženjskim stanjem ni naveden.

31. Navedene pravne podlage utemeljujejo presojo sodišča, da je tožena stranka v obravnavani zadevi stvarno pristojna za vodenje postopka nadzora nad premoženjskim stanjem zavezancev, s čimer se je strinjalo tudi VS RS (14. točka sklepa).

32. Tožnik zatrjuje kršitev človekove pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS, ki naj bi bila storjena tako, da Komisija kljub določbam ZIntPK in Poslovnika, tožnika ni seznanila z osnutkom ugotovitev in mu omogočila, da se seznani z navedbami v ugotovitvah, posledično pa tudi ni predstavila Zaključnega poročila javnosti skupaj z odgovorom tožnika, torej tožnik zatrjuje, da je Komisija določbo 13. člena uporabila nepravilno.

33. Določba 13. člena ZIntPK se nanaša na vse v prvem odstavku tega člena naštete postopke (zaradi suma korupcije, kršitve predpisov o nasprotju interesov, omejitvi poslovanja ali o lobiranju ali zaradi ocene in odprave posamičnih ali sistemskih korupcijskih tveganj ali kršitev etike in integritete javnega sektorja). Med te postopke spornega postopka nadzora nad premoženjskim stanjem, ki je umeščen v posebno, V. poglavje ZIntPK, ni mogoče umestiti. Prav tako Zaključno poročilo ni načelno mnenje iz petega odstavka 13. člena ZIntPK, niti to niso ugotovitve iz te določbe, ki jih Komisija izda po končanem postopku (vodenem na podlagi 13. člena). Postopek, ki ga Komisija vodi na podlagi določbe 13. člena ZIntPK je v tej določbi urejen celovito in samo za potrebe postopkov iz prvega odstavka 13. člena. Da je zakonodajalec imel namen postopkovne določbe, ki se nanašajo na nadzor po 13. členu ZIntPK in na nadzor nad premoženjskim stanjem iz V. poglavja ZIntPK urediti ločeno, izhaja tudi iz določb Poslovnika, ki ti dve vrsti postopka ureja ločeno, zato sodišče kot neutemeljen zavrača tožbeni ugovor, ki se nanaša na nespoštovanje postopkovnih določb iz 13. člena ZIntPK in 52. člena Poslovnika.

34. Pravna podlaga za odločanje v tem upravnem sporu, zatrjevana kršitev in narava Zaključnega poročila sodišču postavljajo okvir odločanja, zato je presoja sodišča v tem upravnem sporu zadržana, ter omejena predvsem na presojo, ali so bile tožniku (v obsegu tožbenih navedb) v postopku nadzora nad premoženjskim stanjem kršene z ZIntPK in ZUP zagotovljene temeljne procesne pravice. Utemeljenost tega stališča izhaja prvenstveno iz samega ZIntPK, ki toženi stranki v primeru izvedbe nadzora nad premoženjskim stanjem zavezancev, na podlagi določbe 45. člena ZIntPK, ne daje pristojnosti meritornega odločanja, ampak je naloga Komisije (predvsem) obveščanje pristojnih organov, da so bile v tem nadzoru ugotovljene nepravilnosti, torej mora tožena stranka na podlagi vnaprej predvidenega nadzora in postopka predvidenega za ta nadzor zbrati podatke, ki jih mora v primeru utemeljenega suma, da gre za nesorazmerno povečanje premoženja posredovati drugim organom, ki so pristojni za izvedbo postopkov v skladu s svojimi pristojnostmi. Takšno razlago sodišča utemeljuje tudi namen zakonodajalca, ki izhaja iz zakonodajnega gradiva (EVA: 2009-3111-0031, št. 00714-6/2010/10, z dne 25. 2. 2010, v nadaljevanju zakonodajno gradivo).

35. Glede na zgoraj navedeno sodišče v tem upravnem sporu ne more prevzeti nalog Komisije in se opredeljevati do spornih vprašanj dejanskega stanja, ampak bo ugotavljanje pravilnosti dejanskih ugotovitev tožene stranke predvsem naloga tistih organov, ki jih je Komisija dolžna obvestiti o svojih ugotovitvah.

36. V obravnavani zadevi je bil izveden nadzor nad premoženjskim stanjem predsednikov parlamentarnih strank, na podlagi sklepa Komisije, št. 0603-1/2012/1(01003) z dne 18. 1. 2012, s katerim je bil določen namen nadzora (nadzor nad premoženjskim stanjem), obdobje nadzora (3. točka Sklepa), rok izvedbe nadzora in zavezanci (predsedniki parlamentarnih strank) nadzora. Po presoji sodišča se izdani sklep nanaša na zavezance iz 41. člena ZIntPK, med katere nesporno sodi tudi tožnik in v obsegu preverjanja podatkov o premoženjskem stanju, kot jih opredeljuje določba 42. člena ZIntPK. Listine priloženega spisa dokazujejo, da je Komisija, v skladu z določbo 44. člena ZintPK, tožnika pozvala, naj ji pojasni neskladja med poročanimi podatki o premoženjskem stanju s podatki evidenc (poziv št. 0603-1/2012,96 02023 z dne 13. 4. 2012). V tem pozivu je tožniku pojasnila, da vodi postopek skladno z določbo 3. točke 2. člena ZIntPK, na podlagi 41. do 45. člena istega zakona ter na podlagi določbe 80. člena ZIntPK. Tožniku je pojasnila tudi, kateri podatki niso usklajeni z evidencami in ga v skladu z določbo tretjega odstavka 42. člena ZIntPK pozvala, da ji pojasni razlog za neujemanje podatkov in priloži morebitna dokazila. Tožnik je 24. 4. 2012 Komisiji posredoval pojasnila (o prevzetih jamstvih ter podatek o vrednosti orožja). Nadalje iz priloženih listin izhaja, da je Komisija tožnika z dopisom št. 0603-1/2012,270 02023 z dne 7. 9. 2012 zaprosila, naj ji v roku 15 dni posreduje pojasnila na pisna vprašanja navedenega v tem dopisu, povezana s postopkom nadzora nad premoženjskim stanjem. Iz dopisa izhaja, da je bil tožniku posredovan istočasno tudi CD-nosilec podatkov z datoteko razgovora z dne 5. 9. 2012. Tožnik je Komisiji odgovoril v roku, kar izhaja iz njegovega odgovora z dne 24. 9. 2012.

37. Navedeni podatki dokazujejo, da je Komisija postopek nadzora nad premoženjskim stanjem vodila na podlagi določb ZIntPK, tudi sporne določbe 45. člena ZIntPK, zato sodišče zavrača tožnikovo navedbo, da je šlo dejansko za širši nadzor, kot je določen v V. poglavju ZIntPK. Iz povedanega tako sledi, da tožniku pravica do enakega obravnavanja iz 22. člena Ustave RS na ta način ni bila kršena. V postopku so mu bile zagotovljene vse pravice, ki mu gredo na podlagi posebnih postopkovnih določb ZIntPK in Poslovnika, kot tudi postopkovne pravice, ki izhajajo iz 7. in 9. člena ZUP, ki se v postopkih, kot je obravnavani uporablja smiselno. Ustavna pravica iz 22. člena Ustave RS, kot ustavna pravica procesnega značaja, namreč zagotavlja posamezniku enakopravno obravnavo vseh strank v podobnih in enakih primerih in enakopravnost med strankami, udeleženimi v postopku, zato v obravnavanem postopku že navedene ugotovitve, da je tožnik imel možnost v postopku sproti pojasnjevati in odgovarjati na navedbe tožene stranke, po presoji sodišča pomeni, da do očitanih kršitev iz 22. člena Ustave RS ni prišlo.

38. Sodišče pa ob upoštevanju zgoraj navedenega, predvsem zaradi tožbenega ugovora, da tožena stranka ni upoštevala določbe 146. člena ZUP, ponovno pojasnjuje, da Komisija v postopku nadzora nad premoženjskim stanjem, ne sprejema meritorne odločitve, ne odloča in da je uporaba ZUP v tem postopku, ob upoštevanju določbe 45. člena ZIntPK, ki določa postopkovna pravila v primeru ugotovitve nesorazmerno povečanega premoženja, smiselna (15. člen ZIntPK). Te ugotovitve ne more spremeniti niti navedba tožene stranke v Zaključku poročila, kjer je navedeno, da je „senat Komisije za preprečevanje korupcije pričujoče poročilo sprejel na seji dne 7. 1. 2013, v sestavi … in dodatno odločil ...“, niti na drugačno naravo Zaključnega poročila ne kažeta ne vsebina, ne oblika sprejetega poročila, niti njegovo poimenovanje.

39. V nadaljevanju pa se je sodišče, ki se je v prejšnji točki že opredelilo do vprašanja, ali je bil postopek pred sprejemom Zaključnega poročila voden skladno z določbami ZIntPK, opredelilo do spornega vprašanja, ali je Komisija, glede na določbe ZIntPK imela pooblastilo za sprejem, izdajo in objavo Zaključnega poročila. Sodišče ugotavlja, da ZIntPK posebnih določb, ki bi se nanašale na to vprašanje nima. Iz prvih dveh odstavkov 45. člena ZIntPK izhaja namreč pravica zavezanca do sodelovanja v postopku (prvi odstavek 45. člena ZIntPK), za katero je sodišče že ugotovilo, da ni bila kršena ter obvestilna dolžnost organa, v primeru ugotovitve, da zavezanec ni pojasnil načina povečanja premoženja ali razlike med dejanskim in prijavljenim premoženjem ali tega ni storil na razumljiv način. Kako bo tožena stranka sprejela zgoraj navedeno ugotovitev o nesorazmernem povečanju premoženja ZIntPK torej ne določa, niti ne določa oblike in načina obvestila iz drugega odstavka 45. člena ZIntPK. Vendar to po presoji sodišča ne pomeni, da je tožena stranka, ki jo določbi prvega in drugega odstavka tega člena zavezujeta, s sprejemom Zaključnega poročila prekoračila okvir določbe 45. člena ZIntPK.

40. Po določbi prvega odstavka 11. člena ZIntPK komisija zadeve obravnava na sejah, kjer sprejema mnenja, stališča in druge odločitve. Po presoji sodišča je Zaključno poročilo, ki je bilo sprejeto na 2. seji senata Komisije dne 7. 1. 2013, mogoče umestiti med te druge odločitve. Gre za postopek, ki ga mora Komisija zaključiti v skladu z določbami 51. člena Poslovnika, ki v prvem odstavku določa, da lahko senat Komisije sprejme odločitev, pripravi zaključne ugotovitve o posameznem primeru s predlogom senatu komisije za odločanje. Iz te določbe izhaja tudi, da zaključne ugotovitve vsebujejo povzetek dejanskega stanja, oceno dejstev in okoliščin z vidika določb ZIntPK, predlog odločitve senata komisije in utemeljitev predloga. Prav tako po presoji sodišča na pravilnost zaključka postopka nadzora nad premoženjskim stanjem kaže določba drugega odstavka 51. člena Poslovnika, ki določa, da na podlagi predloga iz prejšnjega odstavka senat komisije na seji odloči, da v povezavi s primerom sprejme drugo odločitev iz pristojnosti komisije (10. alinea drugega odstavka 51. člena Poslovnika). Slednja pristojnost je po presoji sodišča pristojnost iz drugega odstavka 45. člena ZIntPK, na podlagi katere je Komisija odločila, da se poročilo v skladu z drugim odstavkom 45. člena ZIntPK pošlje organu, pri katerem zavezanec opravlja funkcijo oziroma organu pristojnem za imenovanje in izvolitev zavezanca in odločila, da se pridobljena dokumentacija, ki se nanaša med drugim na tožnika, posreduje organom odkrivanja in pregona oziroma DURS (kot je že bilo deloma storjeno med samim postopkom). Navedeno pomeni, da je tožena stranka, ki je vodila postopek, ki ga ZIntPK pravno ureja drugače kot druge postopke iz tega zakona, Zaključno poročilo sprejela na podlagi določb ZIntPK (41. do 45. člena) ter določbe 51. člena Poslovnika.

41. Po presoji sodišča tudi z javno objavo Zaključnega poročila ni bilo poseženo v ustavno pravico iz 22. člena Ustave RS. Tožena stranka je po obravnavi Zaključnega poročila sklenila tudi, da se le to javno objavi, sklicujoč se pri tem na 18. člen ZIntPK, ki v prvem odstavku določa, da komisija o svojem delu obvešča javnost in v drugem odstavku istega člena, da komisija javnost obvešča z objavo svojih načelnih mnenj, stališč in odločitev ter sklicev sej in njihovih zapisnikov. Da se ti podatki javno objavijo, je določeno tudi v drugem odstavku 89. člena Poslovnika. Na pomembnost seznanja javnosti z delovanjem tožene stranke opozarja tudi določba c. točke 10. člena Konvencije ZN. Po presoji sodišče je obveščanje javnosti o delovanju tožene stranke ena izmed pomembnih nalog, ki so utemeljene v učinkovitem odzivu države proti vsem oblikam koruptivnih dejanj, na kar opozarja tudi tožena stranka v odgovoru na tožbo.

42. Tožnik je hkrati (glede na zatrjevano opisano napačno vodenje dokaznega postopka in odločanja) tudi uveljavljal poseg in kršitev pravice do učinkovitega pravnega sredstva (25. člen Ustave). Po 25. členu Ustave RS je vsakomur zagotovljena pravica do pritožbe ali drugega pravnega sredstva proti odločbam sodišč in drugih državnih organov, s katerimi ti odločajo o njegovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih. Ker ima tožnik sodno varstvo zagotovljeno v upravnem sporu, pomeni, da je njegov tožbeni očitek o kršitvi pravice iz 25. člena Ustave neutemeljen. Ob ugotovitvi, da je bilo Zaključno poročilo izdano zakonito, to v nadaljevanju pomeni, da tožnikov tožbeni očitek kršitve pravice do učinkovitega pravnega sredstva ni utemeljen. Iz enakih razlogov, pa je moralo sodišče zavrniti tudi tožbeni ugovor kršitve ustavne pravice iz četrtega odstavka 15. člena Ustave RS, ki ga je tožnik utemeljeval s trditvijo, da mora organ v svojem aktu, ki je predmet izpodbijanja, jasno in določno navesti dejstva in okoliščine, na katerih temelji njegova odločitev.

43. Po povedanem je sodišče tožbo na podlagi 66. člena ZUS-1, ob smiselni uporabi prvega odstavka 63. člena ZUS-1, kot neutemeljeno zavrnilo.

44. Sodišče v tej zadevi ni razpisalo glavne obravnave. Sporno vprašanje v tem upravnem sporu se nanaša na pravilno uporabo materialnega prava in se sodišče do ugotovljenega dejanskega stanja v tem sporu ni opredeljevalo. Zaradi tega sodišče tožnikovemu predlogu, da sodišče odločitev sprejme na glavni obravnavi, ni sledilo in je na podlagi določbe prvega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, na nejavni seji.

K II. točki izreka:

45. Tožnik je ob vložitvi tožbe predlagal povrnitev stroškov postopka. Skladno z določbo četrtega odstavka 25. člena ZUS-1 trpi v primeru če sodišče tožbo zavrne ali zavrže ali se postopek ustavi, vsaka stranka svoje stroške postopka. Ker je v obravnavani zadevi sodišče tožbo tožnika zavrnilo, je skladno s prej citirano določbo moralo zavrniti tudi njegovo zahtevo za povrnitev stroškov postopka, ne glede na to, da je tožnik s pravnim sredstvom, vložitvijo pritožbe na VS RS, uspel. Za odločitev o stroških postopka je namreč odločilen končni uspeh glede sprejete odločitve v ponovljenem postopku in je nepomembno, ali je stranka s pritožbo uspela in dosegla razveljavitev sodne odločbe sodišča prve stopnje in ponovno odločanje (VSL sklep I Ip 600/2010).


Zveza:

ZUS-1 člen 4.
URS člen 15, 15/4, 22, 25.
ZIntPK člen 18, 41-45.
Datum zadnje spremembe:
19.12.2014

Opombe:

P2RvYy0yMDEyMDMyMTEzMDczMzk1
http://localhost:8983/solr/collection1/select?indent=on&version=2.2&hl=true&mm=100&qf=id&q=*:*