<< Nazaj na seznam zadetkov
AAAArial|Times New Roman

Upravno sodišče
Upravni oddelek

sodba in sklep I U 1338/2011
ECLI:SI:UPRS:2011:I.U.1338.2011

Evidenčna številka:UL0005055
Datum odločbe:25.07.2011
Področje:UPRAVNI SPOR - PRAVO VIZUMOV, AZILA IN PRISELJEVANJA - PRAVO EVROPSKE UNIJE
Institut:začasna odredba - mednarodna zaščita - varna tretja država - zavrženje prošnje - varna tretja država - Republika Hrvaška kot varna tretja država - neposredna uporaba prava EU

Jedro

Za prosilca je učinek zavrženja njegove prošnje enak kot v primeru, ko je prosilčeva tožba za mednarodno zaščito zavrnjena, za katero je po izrecni določbi četrtega odstavka 74. člena ZMZ določeno, da ima suspenzivni učinek.

V primeru, ko je nacionalni predpis v nasprotju s pravom EU, mora sodišče (in upravni organ) uporabiti neposredno uporabljivo določbo iz sekundarnega pravnega vira EU.

Tožena stranka ne more uporabiti koncepta varne tretje države, če pred tem ne ugotovi dejstva, da bo Hrvaška „vsebinsko“ obravnavala prošnjo tožnika in da ne bo njegove prošnje na isti ali podobni pravni podlagi zavrgla in je ne bo vsebinsko obravnavala, ampak bo tožnika izročila naslednji državi, iz katere je tožnik morebiti prišel.

Izrek

Zahtevi za izdajo začasne odredbe se ugodi tako, da se zadrži izvrševanje izpodbijanega sklepa št. 2142-195/2011/5 (1232-04) z dne 11. 7. 2011 do izdaje pravnomočne sodne odločbe o tožbi tožeče stranke zoper izpodbijani akt.

Tožbi se ugodi in se izpodbijani sklep tožene stranke št. 2142-195/2011/5 (1232-04) z dne 11. 7. 2011 odpravi in se zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

Obrazložitev

Z izpodbijanim sklepom je Ministrstvo za notranje zadeve Republike Slovenije na podlagi prvega odstavka 63. člena v povezavi s tretjo alinejo 3. člena Zakona o mednarodni zaščiti (ZMZ) odločilo, da se prošnja za priznanje mednarodne zaščite v Republiki Sloveniji prosilca, ki trdi, da je A.A., roj. …. 4. 1970, državljana Irana, zavrže. V obrazložitvi izpodbijanega akta je navedeno, da je prosilec dne 21. 6. 2011 zaprosil za priznanje mednarodne zaščite. Pred sprejemom prošnje za mednarodno zaščito je prosilca v skladu s 36. členom ZMZ obravnavala Policijska postaja Ilirska Bistrica. Prosilec se je policistom takrat predstavil z osebnimi podatki B.B., roj. …. 4. 1970, državljan Irana. Kot izhaja iz I. točke depeše št. 2253-68/2011/1 (3B696-68) z dne 19. 6. 2011, je bilo ugotovljeno, da je prosilec v skupini še s tremi ljudmi prejet dne 19. 6. 2011 ob 9.40 uri na glavni cesti Starod – Podgrad, odsek 365, s strani policistov MP Starod. Privedeni so bili na PP Ilirska Bistrica v nadaljnji postopek. V postopku je bilo ugotovljeno, da jih je organizator poti dne 15. 6. 2011 naložil v tovorno vozilo Scania, bele barve, evropskih registrskih številk. Skupaj so skriti v tovornem delu med lesenimi zaboji odpotovali proti Republiki Sloveniji. Voznik jih je dne 18. 6. 2011 okrog 21.00 ure pustil na parkirišču za tovorna vozila v bližini meje med Hrvaško in Slovenijo ter jim pokazal, naj gredo naprej, kjer je Slovenija. Noč so prespali v gozdu ob cesti ter zjutraj nadaljevali pot proti Sloveniji. Državno mejo med Hrvaško in Slovenijo so prestopili na nedovoljen način peš dne 19. 6. 2011 ob 9.00 uri približno 50 metrov levo od MP Starod. Privedeni so bili na PP Ilirska Bistrica, kjer so policisti zaradi ugotovitve smeri njihovega prihoda na PGP Rupa istega dne najavili predajo hrvaškim varnostnim organom.

Vlada Republike Slovenije je dne 15. 5. 2008 Republiko Hrvaško razglasila za varno tretjo državo (Ul. l. RS št. 50/2008). V skladu s 60. členom ZMZ je varna tretja država tista, v kateri se je prosilec nahajal pred prihodom v Republiko Slovenijo in je zato pristojna za vsebinsko obravnavanje prošnje. Sklicuje se na določili 1. in 2. odstavka 63. člena ZMZ.

Pristojni organ je z vabilom št. 2142-195/2001/2 (1232-04) z dne 30. 6. 2011 prosilca povabil na osebni razgovor, ki je potekal dne 8. 7. 2011 v prostorih Azilnega doma. Osebni razgovor je potekal v farsi jeziku, za katerega je prosilec navedel, da je njegov materin jezik. Na osebnem razgovoru je bil prisoten tudi prosilčev osebni pooblaščenec C.C. Prosilec je na osebnem razgovoru v zvezi z okoliščinami prihoda v Republiko Slovenijo in samo potjo iz njegove izvorne države navedel, da je Iran zapustil približno pred dvema mesecema. Najprej je odšel v Turčijo, kjer je bil približno mesec in pol. Iz Turčije je s kamionom prišel naravnost v Slovenijo. Ko ga je uradna oseba soočila z ugotovitvami iz depeše št. 2253-68/2011/1 (3B696-68) z dne 19. 6. 2011, je prosilec povedal, da je bil res prijet v skupini s še tremi ljudmi dne 19. 6. 2011, ob 9.40 uri na glavni cesti Starod – Podgrad. Zanikal je, da bi prečkal kakršnokoli mejo (če jo je, jo je po njegovem že, ko je bil skrit v kamionu), ravno tako ni vedel povedati, iz katere smeri jih je pripeljal voznik. Prosilec je mnenja, da Hrvaška zanj ne more biti varna država, saj v njej nikoli ni bil, ravno tako zanjo ni nikoli slišal. Tudi pooblaščenec prosilca v svoji izjavi na osebnem razgovoru ni navedel razlogov, zaradi katerih Hrvaška za prosilca, ki trdi, da je A.A., ne bi bila varna država. Ministrstvo za notranje zadeve na podlagi vseh v postopku ugotovljenih dejstev nesporno ugotavlja, da je prosilec v Republiko Slovenijo prišel iz Republike Hrvaške. Glede na dejstvo, da je na osebnem razgovoru priznal, da je bil v skupini še s tremi ljudmi prijet dne 19. 6. 2011 ob 9.40 uri na glavni cesti Starod – Podgrad, je mogoče z gotovostjo sklepati, da je prosilec na ozemlju Republike Slovenije vstopil iz smeri Republike Hrvaške. Tudi dejstvo, da so omenjeno skupino 4 ljudi, med katerimi je bil tudi prosilec, prijeli policisti MP Storad, kaže na to, da je prosilec v Slovenijo vstopil iz smeri Hrvaške. Ker je bilo v času obravnave pri policistih Policijske postaje Ilirska Bistrica ugotovljeno, da je prosilec na nedovoljen način prestopil državno mejo, je bila opravljena tudi najava na PGP Rupa dne 19. 6. 2011 ob 16.54 uri, po Sporazumu med Vladama Republike Slovenije in Republike Hrvaške o izročitvi in sprejemu oseb, katerih vstop ali prebivanje je nezakonito. Zato je ministrstvo odločilo, da prošnje prosilca, ki trdi, da je A.A., ne bo obravnavalo, saj je za njeno vsebinsko obravnavo odgovorna Republika Hrvaška. V pravnem pouku izpodbijanega sklepa je še navedeno, da v skladu s 1. odstavkom 32. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/2006 in 62/2010) tožba ne ovira izvršitve upravnega akta, zoper katerega je vložena.

Tožnik je vložil tožbo s predlogom za odložitev izvršitve po 2. odstavku 32. člena ZUS. V tožbi pravi, da je tožbo tožniku napisal C.C., podpisuje in vlaga pa jo tožnik sam. S podpisom tožbe hkrati tudi pooblašča C.C. kot pooblaščenca za vročitve – zlasti zaradi nevarnosti, da bi bil tožnik (nezakonito) izročen Hrvaški, preden bo ta upravni spor pravnomočno končan, ali bi mu bila pred tem odvzeta prostost oziroma svoboda gibanja v Centru za tujce, kar bi mu prav tako zelo otežilo komuniciranje in ustrezno reagiranje na kratke roke v postopkih sodnega varstva njegovih pravic. Zato prosi za vročanje pooblaščencu za vročitve tudi v času, dokler je še v Sloveniji, saj bo le tako možno tožniku omogočiti pravočasno vlaganje pravnih sredstev in preprečiti morebitno nezakonito deportacijo. Ker po 1. odstavku 32. člena ZUS tožba sama po sebi „ne ovira izvršitve upravnega akta“, kadar v zakonu ni drugače določeno – v ZMZ (člen 4/4) pa je to vprašanje drugače urejeno samo za tožbe zoper odločbe in ne izrecno tudi za tožbe zoper sklepe – si tožena stranka ta pravni položaj očitno razlaga tako, kot da v tem konkretnem primeru tožba sama po sebi izvršitve izpodbijanega sklepa ne zadrži. Vrhovno sodišče je sicer v sodbi št. I Up 63/2011 z dne 17. 2. 2011 zavzelo drugačno stališče in sicer (10. točka obrazložitve), da „zadržanje izvršitve po presoji Vrhovnega sodišča izhaja in praviloma zavezuje toženo stranko že iz narave stvari, saj je za prosilca učinek zavrženja njegove prošnje enak kot v primeru, ko je prosilčeva tožba za mednarodno zaščito zavrnjena“. Če se bo v tu obravnavanem primeru na enako stališče postavilo tudi Upravno sodišče, potem mu seveda o predlogu za odložitev izvršitve po členu 32/2 ZUS niti ni treba odločati. Če se bo postavilo na drugačno stališče (torej da tožba zoper sklep po MNZ sama po sebi izvršitve upravnega akta še ne zadrži), pa naj odloči o tu podanem predlogu za odložitev izvršitve izpodbijanega sklepa.

Neposredna izvršitev izpodbijanega sklepa sicer ni v tem, da bi Slovenija tožnika skušala izročiti Hrvaški – za izvedbo take „izvršitve“ so nujno potrebni še nadaljnji upravni akt, zoper katere bo tožnik lahko še uporabil ustrezna pravna sredstva (če seveda ne bo tožena stranka ponovila svojega grobo nezakonitega ravnanja s takojšnjo izročitvijo tožnika Hrvaški, kakršnega si je dovolila v prej citiranem primeru). Kolikor (po presoji sodišča) še vedno obstaja nevarnost ponovitve tako grobe kršitve zakonitosti, potem se s tem predlogom seveda predlaga tudi odložitev take (nezakonite) izvršitve – predvsem pa se s tem predlogom predlaga odložitev zakonite izvršitve izpodbijanega sklepa, ki pa bi bila (po členu 76/2 ZMZ) v izročitvi tožnika policiji v ukrepanje po Zakonu o tujcih, torej v njegovi „nastanitvi“ v Center za tujce – z namenom odstranitve tujca iz države. Taka izvršitev izpodbijanega sklepa („izročitev policiji“ po ZMZ in nato „nastanitev v Center za tujce“ po 56. členu Zakona o tujcih) pa je sicer zakonita (v skladu z navedenima dvema zakonoma), vendar v nasprotju z ustavnimi pravicami prizadetega, ker že formalno pomeni vsaj omejitev svobode gibanja iz 32. člena Ustave, dejansko (glede na ustaljen način izvrševanja tega ukrepa) celo poseg v osebno prostost iz 19. člena Ustave – ne da bi bili izpolnjeni ustavni pogoji (procesni in materialnopravni) za poseg tako v prvo kot v drugo ustavno pravico.

In celo v primeru, če ta ukrep (po presoji sodišča) ne bi pomenil nedopustnega (in predvsem izrazito prekomernega) posega v nobeno od teh dveh ustavnih pravic, pa je povsem zunaj vsakega dvoma, da bi njegova takojšnja izvršitev (preden se v upravnem sporu potrdi ali ovrže zakonitost izpodbijanega sklepa) pomenila „težko popravljivo škodo“ v smislu člena 32/2 ZUS. V trenutku odločanja o tem predlogu za odložitev izvršitve o zakonitosti izpodbijanega sklepa namreč še ne bo odločeno in bo zato sodišče (po ustaljeni domači in tuji sodni praksi ) morali izhajati iz domneve, da je kasnejša odprava izpodbijanega sklepa kot nezakonitega možna – v takem primeru pa je nastanek težko popravljive škode z nezakonitim odvzemom prostosti ali z nezakonitim posegom v svobodo gibanja nesporen. Oba posega pomenita škodo, ki je naknadno (za nazaj) sploh nepopravljiva (možna je le še denarna odškodnina zanjo) – prav zato je treba z začasno odredbo po členu 32/2 ZUS preprečiti, da bi taka škoda sploh nastala.

Tožena stranka v izpodbijanem sklepu sploh ni odločala ničesar o bistvenih pravnih ugovorih (zoper odločanje po 63. členu ZMZ, ki ga tožena stranka interpretira napačno, v nasprotju z določbo člena 27.2.a Procesne direktive, ki jih je na „osebnem razgovoru“ 8. 7. 2011 navedel tožnikov pooblaščenec (glej priloženi zapisnik, str. 5 in 6) – jih v obrazložitvi niti povezala ni. Tovrstna procesna kršitev sicer v ZUP ni navedena tako jasno kot v ZPP, kljub temu pa tudi iz njega smiselno jasno izhaja.

Poleg tega je bila s takim ravnanjem kršena tudi določba 2. točke 1. odstavka 214. člena ZUP (glede ugotavljanja dejanskega stanja in dokazov za to). V sklepu namreč sploh ni ugotovljeno, ali dejstvo, da je tožnik „prišel iz varne tretje države“ (dikcija 63. člena ZMZ), pomeni tudi, da je s tem že izpolnjen pogoj iz 62. člena ZMZ, da se je tožnik pred tem v tej državi tudi „nahajal“. Da bi tožena stranka to lahko ugotovila, bi seveda morala najprej pojasniti svoje razumevanje te zakonske določbe in te interpretacije ne bi smela narediti brez upoštevanja že omenjene določbe direktive EU (v primeru nejasnosti je namreč zakonske) določbe treba razlagati v skladu z direktivami EU.

Pri uporabi 1. odstavka 63. člena ZMZ je zanemarila, da se ta določba lahko uporabi le „v postopkih po 60. in 62. členu ZMZ“, in ni preverila (ugotovila), ali v tem primeru sploh gre za postopek po 62. ali 62. členu ZMZ. Pri tem bi namreč, kot je bila izrecno vnaprej opozorjena, morala pojem „nahajati se“ interpretirati v skladu s čl. 27.2.a Procesne direktive – tega pa očitno ni hotela (ali morda ni znala?) narediti.

Po tej določbi direktive EU je uporaba koncepta varne tretje države na podlagi pravil nacionalne zakonodaje možna, če ta pravila „zahtevajo zvezo med osebo, ki išče azil, in zadevno tretjo državo, na podlagi katerih bi bilo smiselno, da ta oseba odide v to državo“. Ker takih pravil (razen tistih v členih 60-63) v ZMZ ni, bi bilo seveda določba teh členov treba interpretirati v skladu z zgoraj citirano zahtevo direktive po „pravilih o zvezi, na podlagi katerih bi bilo smiselno, da ta oseba odide v to državo“. Ker je popolnoma nesporno, da sme prosilec za azil prošnjo vložiti v katerikoli državi, do katere na svojem begu pride in ta njegova pravica nikakor ni omejena npr. na „prvo varno državo“, do katere na svoji poti pride“, lahko Slovenija prosilca, ki je prošnjo vložil v Sloveniji, tako in tako dejansko „vrne“ samo državi, ki je z mednarodno pogodbo k temu zavezana (in Hrvaška to ni); toda že sam poskus Slovenije, da bi to naredila (kakor v tu obravnavanem primeru), je že po njenem lastnem pravu nezakonit. Pri sprejemu izpodbijanega sklepa je tožena stranka namreč napačno interpretirala 62. člen ZMZ, ker zgolj tranzitiranje (celo nezavedno!) neke države pred vstopom v Slovenijo nikakor ne more pomeniti take „zveze med prosilcem in to državo, na podlagi katere bi bilo smiselno, da ta oseba odide v to državo“. Taka smiselna zveza (tudi po vsej dosegljivi tuji literaturi in judikaturi) lahko nastane šele, če ta oseba v taki državi nekaj časa prebiva in to legalno (na podlagi vizuma, dovoljenja za bivanje ipd.) - šele takrat potem pride na vrsto ugotavljanje, ali je to državo možno šteti za „varno tretjo državo“ za tega konkretnega prosilca – vse skupaj pa je seveda še vedno brez vsakega smisla, če Slovenija s to državo ni povezana z mednarodno pogodbo, ki bi to tretjo državo zavezovala k sprejetju take osebe.

Slovenija s svojo nacionalno zakonodajo seveda ne more določati, katere druge države so pristojne za obravnavanje neke prošnje za azil, to obveznost lahko druge države sprejmejo le z mednarodno pogodbo oziroma sporazumom. V tem pogledu torej take določbe v 60. in 62. členu ZMZ niso v skladu z mednarodnim pravom in so zato tudi neskladne z Ustavo, ki zahteva skladnost naše zakonodaje tudi z mednarodnim pravom in z mednarodnimi pogodbami. V tem delu gre seveda že za problem odločanja na podlagi neustavnih zakonskih določb, ki bo obravnavan v naslednji točki te tožbe – in ki ga ni možno šteti za napačno uporabo zakona s strani tožene stranke. Ta je na zakon vezana – šele sodišče lahko uporabo neustavnega zakona zavrne oziroma sproži pred Ustavnim sodiščem postopek za oceno njegove ustavnosti, kar bo v naslednji točki te tožbe tudi predlagano.

Določba 62. člena ZMZ (in enako seveda tudi 60. člena) je v neskladju z Ustavo iz že zgoraj (in tu še dodatno) pojasnjenih razlogov – in to kar v dveh točkah:

Izraz „nahajal“ je za tako izjemno občutljivo zakonsko materijo mnogo preveč nedoločen, da bi ga lahko šteli za skladnega z načeli pravne države, zlasti z zahtevo po jasni in nedvoumni zakonodaji. Kot kaže praksa, se uporablja tudi za primere, ko je prosilec samo potoval skozi tako državo ali v njej krajši ali daljši čas ilegalno prebival – nič od tega pa ni ustvarilo med njim in to državo take dejanske ali pravne vezi, da bi iz nje lahko sklepali, da je ta država „zato pristojna za vsebinsko obravnavanje njegove prošnje“ (ki je ni vložil v njej, ampak pri nas). Zakonodajalec bi to neustavnost lahko odpravil npr. tako, da bi se ta del 60. člena ZMZ glasil: „v kateri je prosilec že zakonito prebival“ (pri čemer bi moral biti vsaj iz obrazložitve zakona jasno, da s tem ni mišljen niti tranzit niti zgolj krajše bivanje na podlagi turističnega ali podobnega vizuma.

Določba „in je zato pristojna za vsebinsko obravnavanje prošnje“ pa je v globokem neskladju z mednarodnim pravom. Samo države članice EU (oziroma podpisnice tkim. Dublinske konvencije) so z omenjeno konvencijo (ki znotraj EU sedaj velja kot tkim. „Dublinska uredba“) sprejele posebna pravila, ki pa seveda zavezujejo samo njih, po katerih določijo, katera izmed njih je pristojna za obravnavo prošnje za azil, vložene v katerikoli od njih. Navedena odločba 60. in 62. člena ZMZ gre daleč prek tega okvira in skuša za državo, ki naj bi bila pristojna za obravnavanje prošnje, vložene v Sloveniji, kar enostransko določiti neko tretjo državo.

Če bi bila sporna določba 60. in 62. člena ZMZ v skladu z Ustavo in bi šlo res za odstopanje prošnje prosilca „pristojni državi“, potem bi se zgoraj podčrtana določba v 63. členu lahko glasila kvečjemu „s sklepom odstopi prošnjo v reševanje pristojni državi“. Če se vložena prošnja zavrže, to namreč pomeni, da potem ta oseba sploh ni več prosilec za azil in se s tem njegov pravni položaj pravzaprav bistveno spremeni (ne le po naši nacionalni zakonodaji oziroma v Sloveniji, ampak tudi v tisti državi, kamor bi bil iz Slovenije deportiran). Seveda pa bi bilo tudi v primeru ustreznejše, z Ustavo in mednarodnimi obveznostmi držav skladne ureditve v zakonu, treba izrecno določiti, da pritožba zoper tak sklep zadrži njegovo izvršitev.

Obrazložitev k prvi točki izreka:

Sodišče ni takoj po prejemu tožbe in zahteve za izdajo začasne odredbe že isti dan dne 22. 7. 2011 odločilo o zahtevi za izdajo začasne odredbe, kajti upravna praksa po izdaji sodbe Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 63/2011 z dne 17. 2. 2011, ki je znana Upravnemu sodišču, ne kaže na to, da upravni organi ne počakajo z izvrševanjem tovrstnega sklepa v smislu izročitve prosilca varni tretji državi (Hrvaški) do odločitve o upravnem sporu, če tožeča stranka s tožbo vloži tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe. Zato je sodišče ob prejemu zahteve za izdajo začasne odredbe in tožbe takoj po faksu toženi stranki oboje poslala, s čimer je bila tožena stranka obveščena o procesnih dejanjih tožeče stranke v upravnem sporu.

ZMZ (v povezavi z 1. odstavkom 32. člena ZUS-1) je glede nesuspenzivnosti tožbe v upravnem sporu zoper izpodbijani akt popolnoma jasen, kajti zakonodajalec je jasno izrazil voljo, da tožba zoper odločbo o zavrnitvi prošnje zadrži izvršitev (4. odstavek 74. člena ZMZ), kar po logični, jezikovni in sistematični razlagi pomeni, da tožba zoper sklep ne zadrži izvršitve akta. Takšna razlaga je edino možna zaradi tega, ker je zakonodajalec z razliko od nekaterih drugih primerov pravnega urejanja sodnega varstva zgolj na podlagi formalne obličnosti izdanih aktov (na primer po Zakonu o integriteti in preprečevanju korupcije – sklep Upravnega sodišča v zadevi I U 706/2011 z dne 17. 6. 2011) ali po Zakonu o javnih uslužbencih – sklep Vrhovnega sodišča v zadevi VIII R 20/2010 z dne 2. 11. 2010), v ZMZ jasno razmejil katere odločitve morajo biti sprejete v obliki sklepa in katere v obliki odločbe. Vrhovno sodišče je v zadevi VIII R 20/2010 z dne 2. 11. 2010 odločilo, da „sodno varstvo pravic in obveznosti /.../ ni določeno zgolj z vidika vrste oziroma poimenovanja dokončne odločitve v predhodnem postopku pri delodajalcu, temveč je vezano tudi na vsebino pravic in obveznosti, na katere se odločitev nanaša. Poleg imenovanja akta /.../ je za določitev stvarne pristojnosti sodišča tako potrebno upoštevati tudi, ali gre za odločitev o pravici oziroma obveznosti /.../ oziroma ali gre za odločitev, ki ima značaj upravnega akta (upravne odločbe)“. Ker je Vrhovno sodišče v zakonu o javnih uslužbencih ugotovilo nedosledno razmejevanje med pojmoma „sklep“ in „odločba“, je še navedlo, da je „ob taki nedosledni uporabi izrazov nujno, da sodišče upošteva tudi vsebino posameznih odločitev o pravicah in obveznostih javnega uslužbenca in ne zgolj poimenovanja posameznih odločitev.“

V obravnavanem primeru je pravna situacija drugačna zato Upravno sodišče meni, da ne more iti mimo jasne volje zakonodajalca (125. člen Ustave), kar pa posledično pomeni, da je s pozitivno-pravnega vidika 4. odstavek 74. člena v zvezi z 4. odstavkom 75. člena ZMZ, ki omogoča suspenzivnost tožbe v upravnem sporu v zvezi z odločitvijo o prošnji za mednarodno zaščito samo v primeru, če sodišče ugodi zahtevi za izdajo začasne odredbe, v nasprotju z mednarodno pogodbo (2. odstavek 153. člena Ustave in 3. odstavek 3a. člena Ustave) in sicer z določilom iz primarnega prava EU in sicer 1. odstavkom 47. člena (pravica do učinkovitega pravnega sredstva) Listine EU o temeljnih pravicah (člen 6(1) Prečiščene različice Pogodbe o Evropski uniji, PEU, Uradni list EU C 83, 30. 3. 2010) v povezavi z določilom 39(1)(a)(iii) člena Direktive št. 2005/85/ES z dne 1. decembra 2005 o minimalnih standardih /.../ (Procesna direktiva, Uradni list EU, L 326, 13. 12. 2005) ter sodno prakso Evropskega sodišča za človekove pravice (ESČP) v zadevah Gebremedhin proti Franciji (odst. 65-66), Čonka proti Belgiji (odst. 82-83), Abdolkhani in Karimni proti Turčiji (odst. 58, 59 in 108 in 116), ki se veže (PEU, člen 6(3)) na standarde učinkovitega pravnega sredstva iz 13. člena v zvezi z 3. členom Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (MKVČP), in po kateri bi morala tožba v upravnem sporu avtomatično zadržati izvršitev izpodbijanega akta. Vendar pa v primeru, če je nacionalni predpis v nasprotju z pravom EU, mora(jo) sodišče (pa tudi upravni organ) ignorirati nacionalno določbo in uporabiti pravo EU, če gre za določbo iz prava EU, ki je zaradi določnosti in nepogojnosti neposredno uporabljiva (sodbe SEU v zadevah: 103/88, C-224/97, odst. 30, C-189/01, odst. 49, C-196/77). In taka je določba 39(1)(a)(iii) Procesne direktive. Ob tem sodišče pripominja, da niso izpolnjeni pogoji za predložitev predhodnega vprašanja Sodišču EU (267. člen PDEU in 113.a člen Zakona o sodiščih) glede morebitne neskladnosti določila 39(1)(a)(iii) člena Procesne direktive z določilom 6(3) člena PEU ali glede interpretacije določila 39(1)(a)(iii) člena Procesne direktive. Po tem določilu namreč države članice zagotovijo, da ima prosilec za azil pravico do učinkovitega pravnega sredstva pred sodiščem tudi zoper „“odločbo“ o tem, da se v skladu s členom 36 obravnavanje ne opravi, člen 36 Procesne direktive pa ureja koncept evropske varne tretje države, kamor na podlagi akta Vlade RS spada tudi Hrvaška (v povezavi z 36(7) členom Procesne direktive). Pojma „odločba“ v Procesni direktivi namreč ni mogoče razlagati kot terminus technicus z vidika nacionalnega prava, ker gre za pravo EU. Učinkovito (sodno) varstvo po praksi ESČP pa pomeni, da bi morala imeti tožba v upravnem sporu zoper odločitev o mednarodni zaščiti avtomatično suspenzivni učinek. Vendar pa iz navedenih treh sodb ESČP implicitno izhaja, da mora imeti tožba v upravnem sporu avtomatično suspenzivni učinek v primeru, ko stranka navaja takšne okoliščine, ki bi lahko pomenile kršitev 3. člena MKVČP v primeru vrnitve v tretjo državo (t.i. arguable claim). Vrhovno sodišče RS je šlo v opredeljevanju učinkovitosti pravnega sredstva tožbe v upravnem sporu v zadevi I Up 63/2011 dlje od sodne prakse ESČP oziroma prava EU, in sicer ne toliko zaradi tega, ker Vrhovno sodišče (tako kot ESČP) izrecno ne poudarja, da je avtomatičen suspenzivni učinek tožbe v upravnem sporu nujen samo, če tožnik navaja takšne okoliščine, ki bi lahko pomenile kršitev 3. člena MKVČP, ampak ker je Vrhovno sodišče v omenjeni sodbi, upoštevajoč odločitev v izreku prvostopenjske sodbe, škodo, ki je tožniku nastala z izvršitvijo izpodbijane odločbe pred odločitvijo sodne veje oblasti z izročitvijo tožnika Hrvaški, povezalo najprej s procesnimi pravicami do učinkovitega sodnega varstva in pravnega sredstva iz 23. in 25. člena Ustave (10. odstavek obrazložitve sodbe Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 63/2011) in torej ne zgolj z materialno pravico prosilca za mednarodno zaščito do prepovedi mučenja, nečloveškega ravnanja iz 3. člena MKVČP. Temu pa Vrhovno sodišče v nadaljevanju dodaja razlago, da „zadržanje izvršitve /.../ izhaja in praviloma zavezuje toženo stranko že iz narave stvari, saj je za prosilca učinek zavrženja njegove prošnje enak kot v primeru, ko je prosilčeva tožba za mednarodno zaščito zavrnjena, za katero pa je po izrecni določbi četrtega odstavka 74. člena ZMZ določeno, da ima suspenzivni učinek“ (Ibid.), kar pa je mogoče smiselno povezati z materialno pravico tožnika do varstva temeljnih človekovih pravic relevantnih za odločanje o mednarodni zaščiti. Upravno sodišče sprejema učinek razlage Vrhovnega sodišča glede vsebinske opredelitve škode, ki bi za tožnika lahko nastala, če bi bil izpodbijani sklep izvršen v smislu izročitve tožnika Hrvaški preden bi sodišče opravilo sodni nadzor, ne pa tudi argument Vrhovnega sodišča, ki se opira na „naravo stvari“. Namesto tega se Upravno sodišče sklicuje na že omenjeno pravilo SEU, da v primeru, ko je nacionalni predpis v nasprotju s pravom EU, sodišče (in upravni organ) mora(ta) ignorirati zakonsko določbo in uporabiti neposredno uporabljivo določbo iz sekundarnega pravnega vira EU. Poleg tega Upravno sodišče pripominja, kar je pomembno za odločanje v okviru druge točke izreka sodbe, da po „naravi stvari“ odločitev o zavrženju po 1. odstavku 63. člena ZMZ nima enakih učinkov, kot če bi bila njegova prošnja zavrnjena, saj je pravna posledica odločitve slovenskega organa po 1. odstavku 63. člena ZMZ ta, da bo varna tretja država „vsebinsko“ obravnavala prošnjo tožnika (60. člen in 1. odstavek 62. člena ZMZ).

Za odločanje o konkretni zahtevi za izdajo začasne odredbe je zgoraj navedeno pomembno v tem smislu, da je pravno relevantna težko popravljiva škoda iz 2. oziroma 3. odstavka 32. člena ZUS-1, ki bi tožniku nastala z izvršitvijo izpodbijanega sklepa, v konkretnem primeru podana, saj bi izvršitev akta v smislu izročitve tožnika Hrvaški pred vročitvijo sodne odločbe v upravnem sporu kršila pravici tožnika iz 23. in 25. člena Ustave. Zato Upravno sodišče, upoštevajoč sodbo Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 63/2011, meni, da dejstvo, da tožnik v tožbi in tudi na osebnem razgovoru v zvezi z uporabo koncepta varne tretje države dne 8. 7. 2011 ni z ničemer nakazal, da bi mu vrnitev na Hrvaško lahko povzročila kršitev katere koli temeljne človekove pravice v materialnem smislu, ni pravno relevantno. Ni pa sodišče spregledalo, da je tožnik v prošnji za mednarodno zaščito z dne 21. 6. 2011 navajal, da ga preganja tajna policija v Iranu zaradi političnega prepričanja v zvezi z razpečevanjem knjige Satanski stihi in da mu zato grozi smrt (t.i. arguable claim). Vendar pa se tožnik v obrazložitvi zahteve za izdajo začasne odredbe ni omejil na zahtevek za zadržanje izvršitve izpodbijanega akta v smislu izročitve tožnika Hrvaški, ampak je sodno varstvo vezal tudi na morebitno izročitev tožnika policiji ter njegovo nastanitev v Center za tujce, ki bi pomenila odvzem osebne svobode. Tožena stranka ni odgovorila na zahtevo za izdajo začasne odredbe, zato sodišče tudi ob upoštevanju ZMZ (2. odstavka 76. člena ZMZ) ne more s potrebno zanesljivostjo vedeti, kako oziroma s katerimi konkretnimi dejanji tožena stranka izvršuje izpodbijani sklep. V omenjeni zadevi I U 1929/2010-8 z dne 21. 12. 2010, I U 1929/2010 z dne 29. 12. 2010 so organi izpodbijani sklep istovrstne pravne narave izvrševali z izročitvijo tožnika Hrvaški na državni meji, ali je bil pred tem izročen policiji in mu je bila odvzeta prostost ni znano, kakor tudi ni znan način izvršitve izpodbijanega akta v obravnavani zadevi. Zato je sodišče v sklepu v prvi točki izreka odločalo o zadržanju „izvrševanja“ izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne sodne odločbe v upravnem sporu (2. oziroma 3. odstavek 32. člena ZUS-1), kamor pa spada tudi morebitna izročitev tožnika policiji ali odvzem osebne svobode. Ker mora sodišče ob tem upoštevati tudi načelo sorazmernosti z vidika prizadetosti javne koristi, tožena stranka pa odgovora na zahtevo za izdajo začasne odredbe ni podala, sodišče nima nobene podlage za presojo, da bi bila izdaja začasne odredbe v tem primeru nesorazmerna glede na javne koristi. Na tej podlagi je sodišče odločilo, kot izhaja iz sklepa v prvi točki izreka sodne odločbe.

Obrazložitev k drugi točki izreka:

Tožba je utemeljena.

Tožnik ima prav, da tožena stranka ni odgovorila na ugovore v zvezi z razlago pojma „nahajal“ iz 60. člena ZMZ v zvezi z določbo 27(2)(a) člena Procesne direktive, podane pred izdajo izpodbijanega akta na zapisnik z dne 8. 7. 2011 (na str. 5-6), in ki pomenijo izrekanje o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev v smislu 1. odstavka 9. člena in 1. odstavka 138. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP, Uradni list RS, št. 80/99 z nadaljnjimi spremembami in dopolnitvami v zvezi z določilom 30. člena ZMZ). Pojem „nahajal“ iz 60. člena ZMZ, ki je implementacijski akt 27. člena Procesne direktive, se namreč očitno vsebinsko ne ujema z določbo 27(2)(a) člena Procesne direktive, ki pravi, da je uporaba koncepta tretje države možna na podlagi pravil nacionalne zakonodaje, kar vključuje pravila, ki „zahtevajo zvezo med osebo, ki išče azil, in zadevno tretjo državo, na podlagi katerih bi bilo smiselno, da ta oseba odide v to državo.“

S tem, ko je tožena stranka tožnika zaslišala in mu dala možnost, da se izreče o pomembnih dejstvih v zvezi z uporabo določila 60. člena ZMZ, ni pa njegovega ugovora vključila v obrazložitev odločbe, je bila tožniku zgolj navidezno dana možnost, da se izreče o pomembnih dejstvih. Gre za bistveno kršitev določb postopka iz 3. točke 2. odstavka 237. člena ZUP v zvezi z 3. odstavkom 27. člena ZUS-1).

Vendar ker se ignoriranje ugovora tožeče stranke pred izdajo izpodbijanega sklepa nanaša na vprašanje materialnega prava, sodišče v nadaljevanju, tudi zaradi učinkovitega vodenja postopka, podaja interpretacijo pojma „nahajal“ iz 60. člena ZMZ v zvezi z določbo 27(2)(a) člena Procesne direktive. Na tem mestu gre torej za vprašanje interpretacije prava EU, v zvezi s čimer ima Upravno sodišče diskrecijo, ali postavi predhodno vprašanje SEU, ali ne (2. odstavek 267. člena PDEU) in v slednjem primeru sámo poda interpretacijo določilu 27(2)(a) člena Procesne direktive. Med strankama ni spora, da se je tožnik „nahajal“ na Hrvaškem, preden je prišel v Slovenijo, vendar pa je tudi brez dvoma treba upoštevati, da tožnik, bodisi da se je ilegalno peljal čez Hrvaško, zaprt v kamionu, bodisi, da ga je prevoznik iz zaprtega kamiona izpustil malo pred državno mejo in jo je tožnik prepešačil ilegalno, ni mogoče govoriti o „zvezi“ med tožnikom in Hrvaško, zaradi katere bi bilo „smiselno“, da tožnik „odide“ na Hrvaško, tako kot to predvideva pravo EU; nacionalno pravo pa je treba v čim večji meri uporabljati in razlagati tako, da je skladno s pravom EU (sodba SEU v zadevah: 80/86 z dne 8. 10. 1987, C-106789 Marleasing z dne 13. 11. 1990, C-129/96 Inter-Environment Wallonie z dne 18. 12. 1997). Da je treba pojem „nahajal“ razlagati v smislu določene „vezi, ki obstaja“ med prosilcem in tretjo varno državo, je razvidno tudi iz drugih jezikovnih različic Procesne direktive: (italijanske) /.../ „un legame tra la persona /.../ e il paese terzo /.../“; (francoske) /.../ „ en lien de connexion doit exister entre le demandeur /.../ et le pays tiers“ /.../; (angleške) /.../ „a connection between the person /.../ and the third country“ /.../. Ker pa jezikovna metoda razlage ni najpomembnejša po pravu EU, sodišče upošteva tudi teleološko razlago, ki je najpomembnejša (sodbe SEU v zadevah: C-8/55 z dne 29. 11. 1956, C-70/88, 2/74, 6/72, C-6/90, C-9/90). Tudi razlaga po namenu govori za to, da mora obstajati neka „vsebinska“ povezava med prosilcem in tretjo državo, zaradi katere je „smiselno“, da prosilec odide v tretjo varno državo in zaprosi za azil, ker bo ta vsebinska povezava med prosilcem in tretjo državo lahko imela vpliv na presojo verodostojnosti in celovito presojo vseh ostalih pogojev za odločanje o mednarodni zaščiti, za katere država, ki vrača prosilca v tretjo varno državo niti ne ve oziroma jih ne pozna. Poleg tega, da tožena stranka ni odgovorila na ta ugovor tožnika, sodišče iz podatkov v spisu ne vidi nobene take okoliščine, ki bi pomenila „vez“ med tožnikom in Hrvaško v navedenem smislu, zato je tožena stranka določilo 60. člena ZMZ napačno interpretirala in uporabila. Ni pa določba 60. člena ZMZ v neskladju z ustavo zaradi nedoločnosti, kajti v tem primeru je treba uporabiti pravila in metode razlage prava z vidika prava EU. Navedena razlaga sicer ne pomeni, da Slovenija v nobenem primeru ne sme izdati sklepa po 1. odstavku 63. člena ZMZ, če je bil tožnik na primer zgolj v tranzitu na Hrvaškem. Če se za konkretnega prosilca za mednarodno zaščito pristojni organi obeh držav v posamičnem primeru na podlagi določenih sporazumov dogovorijo, da bo Hrvaška, ki je kandidatka za vstop v EU, „vsebinsko“ obravnavala prošnjo prosilca, potem uporaba 60. člena ZMZ ne bi bila v nasprotju z namenom Procesne direktive, četudi bi imel prosilec vez s Hrvaško zgolj zaradi kratkega časovnega bivanja na Hrvaškem. S tem sodišče prehaja na obravnavo naslednje nezakonitosti v izpodbijanem aktu in tožbenega ugovora.

Določilo 60. člena ZMZ namreč pravi, da je varna tretja država tista, v kateri se je prosilec nahajal pred prihodom v Slovenijo, in je zato pristojna za „vsebinsko“ obravnavanje prošnje. Sodišče nima podlage za pomislek, da je zakonodajalec pojem „vsebinsko“ uporabil po naključju, ker je isti pojem in v istem kontekstu uporabljen tudi v 1. odstavku 62. člena ZMZ, v drugem kontekstu pa je ta pojem uporabljen tudi v 64. členu ZMZ. To pa pomeni, da tožena stranka ne more uporabiti koncepta varne tretje države, če pred tem ne ugotovi dejstva, da bo Hrvaška „vsebinsko“ obravnavala prošnjo tožnika in da ne bo njegove prošnje na isti ali podobni pravni podlagi zavrgla in je ne bo vsebinsko obravnavala, ampak bo tožnika izročila naslednji državi, iz katere je tožnik morebiti prišel. Nobenega takšnega podatka v spisu ni in tudi tožena stranka se nanj v obrazložitvi sklepa ne sklicuje, iz katerega bi sodišče lahko ugotovilo, da bo Hrvaška „vsebinsko“ obravnavala prošnjo tožnika za mednarodno zaščito. S tega vidika tožena stranka ni v popolnosti ugotovila dejanskega stanja in je napačno uporabila materialno določbo 60. člena in 1. odstavka 63. člena v zvezi z 1. odstavkom 62. člena ZMZ. Kolikor se določbe 60. člena in 1. odstavka 62. in 63. člena ZMZ uporabljajo na zgoraj opisani način, ZMZ ni v neskladju z Ustavo v delu, kjer ZMZ omenja pristojnost druge države za vsebinsko obravnavo prošnje za mednarodno zaščito.

Zadnja nezakonitost v izpodbijani odločbi pa se nanaša na procesna pravila dokaznega bremena. Tožena stranka se je sicer držala usmeritve Vrhovnega sodišča iz sodbe v zadevi I Up 63/2011 z dne 17. 2. 2011, v kateri Vrhovno sodišče s sklicevanjem na 3. odst. 7. člen ZMZ in 2. odstavek 7. člena ZUP opozarja, da mora tožena stranka prosilca obvestiti, da bo vodila postopek po konceptu varne tretje države in da mu mora dati možnost, da pred izdajo sklepa dokazuje, da Hrvaška zanj ni varna tretja država. Tožena stranka je to storila na osebnem razgovoru z dne 8. 7. 2011, ko je tožniku izrecno postavila vprašanje, ali ima „kakšne osebne zadržke pred predajo hrvaškim varnostnim organom“ in da je Hrvaška varna tretja država. Tožnik je uveljavljal, da Hrvaška zanj ni varna tretja država z utemeljitvijo, da v njej nikoli ni bil, je ni videl niti slišal zanjo. To pomeni, da tožnik pred izdajo izpodbijanega sklepa ni nič vedel o Hrvaški in tudi v tožbi ni navedel nič, zakaj Hrvaška zanj ne bi bila varna država, je pa v prošnji navajal okoliščine, da mu v izvorni državi s smrtjo grozi tajna policija zaradi širjenja prepovedane knjige. V takih okoliščinah bi tožena stranka morala dosledno upoštevati določilo 1. odstavka 60. člena in 1. odstavka 62. člena ZMZ, ki govori o „vsebinskem“ obravnavanju prošnje v tretji varni državi, ker bi bilo to tudi v skladu z dokaznim bremenom organa prve stopnje, kot le-ta izhaja iz določila 27(2)(b) in (c)člena Procesne direktive. Iz teh dveh določil namreč izhaja, da mora po eni strani tožnik imeti možnost izpodbijanja uporabe koncepta varne tretje države, po drugi strani pa se mora tudi pristojni organ, če prosilec navaja strah pred mučenjem, smrtjo, nečloveškim ravnanjem ali kaznovanju, prepričati, da je konkretna tretja država res varna za tožnika in njegove specifične okoliščine. Iz angleške različice (/.../ „the competent authorities satisfy themselves“ /.../) in francoske različice (/.../ „les autorités compétentes pour s'assurer“ /.../) Procesne direktive namreč izhaja, da se mora pristojni organ prepričati, da lahko koncept določene varne tretje države uporabi za določenega prosilca v določenem primeru. Tudi iz besedila slovenske različice Procesne direktive izhaja, da je dokazno breme deljeno na toženi stranki in na tožniku in ni samo na tožniku. V konkretnem primeru je tožnik svoje breme dokazovanja izpolnil na podlagi dejstva, da ni o Hrvaški nič vedel, ker pa je zatrjeval takšne okoliščine preganjanja, ki bi lahko pomenile kršitev njegove pravice iz 3. člena KMVČP, bi morala tudi tožena stranka še na kak drug način ugotoviti in se prepričati, ali bo Hrvaška „vsebinsko“ obravnavala njegovo prošnjo. Ker tožena stranka tega ni storila, je kršila določbo 60. člena 1. odstavka 62. člena in 1. odstavka 63. člena ZMZ v zvezi z določbo 27(2)(b) in (c) Procesne Direktive.

Na tej podlagi je sodišče tožbi ugodilo in je izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek (2., 3. in 4. točka 1. odstavka 64. člena ZUS-1). Tožena stranka mora izdati nov upravni akt v 30 dneh od prejema te sodbe. Pri tem je vezana na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na stališča, ki zadevajo vodenje postopka (4. odstavek 64. člena ZUS-1).


Zveza:

EKČP člen 3, 13.
ZUS-1 člen 32, 32/2, 32/3.
ZMZ člen 60, 62, 63.
Direktiva Sveta 2005/85/ES z dne 1. decembra 2005 o minimalnih standardih glede postopkov za priznanje ali odvzem statusa begunca v državah članicah člen 27, 27/2,36, 36/7, 39, 39/1, 39/1-a.
Datum zadnje spremembe:
02.03.2012

Opombe:

P2RvYy0yMDEwMDQwODE1MjYzMDg5
http://localhost:8983/solr/collection1/select?indent=on&version=2.2&hl=true&mm=100&qf=id&q=*:*