<< Nazaj na seznam zadetkov
AAAArial|Times New Roman

Višje sodišče v Ljubljani
Gospodarski oddelek

VSL Sodba I Cpg 1025/2016
ECLI:SI:VSLJ:2018:I.CPG.1025.2016

Evidenčna številka:VSL00009949
Datum odločbe:07.03.2018
Senat, sodnik posameznik:mag. Valerija Jelen Kosi (preds.), Maja Jurak (poroč.), Lidija Leskošek Nikolič
Področje:CIVILNO PROCESNO PRAVO - JAVNA NAROČILA - OBLIGACIJSKO PRAVO - ODŠKODNINSKO PRAVO - USTAVNO PRAVO
Institut:odškodninska odgovornost države - odgovornost države za ravnanje njenih organov - pravica do povrnitve škode - protipravnost ravnanja Državne revizijske komisije - odločanje v upravnem postopku - zmotna uporaba materialnega prava - zmotna ugotovitev dejanskega stanja - kvalificirana stopnja napačnosti - postopek javnega naročila - potek postopka - reševanje predhodnih vprašanj - smiselna uporaba ZPP - revizija postopka javnega naročanja - verjetnost obstoja terjatve - navidezna kumulacija tožbenih zahtevkov

Jedro

Pri presoji, ali je bilo ravnanje državnega organa protipravno, je treba izhajati iz narave njegovega dela. Tako je (tudi) odločanje upravnih organov v upravnih zadevah z vidika miselnega procesa podobno ali celo enako miselnemu procesu sodnika. In zato vsaka zmotna ugotovitev dejanskega stanja ali drugačna razlaga pravnega predpisa (tudi v teh primerih), tako po stališču sodne prakse, kot pravne teorije, še ne pomeni protipravnega ravnanja.

Tudi ustaljena sodna praksa s protipravnostjo ravnanja državnega organa razume le kvalificirano stopnjo napačnosti, ki se kaže zlasti kot: nerazumno odstopanje od jasnih določb materialnega prava in uveljavljene sodne prakse; neuporabo povsem jasne določbe zakona ali namerno razlago predpisa v nasprotju z ustaljeno sodno prakso zaradi pristranskosti; grobo kršenje postopka; opustitev ugotavljanja lastništva stanovanja, ki je v izvršbi predmet izvršbe; napake, ki so povsem zunaj okvira pravno še dopustnega dejanja (v smislu arbitrarnosti oziroma izdaje odločbe zunaj kakršnegakoli z zakonom predvidenega postopka); vrsto hudih postopkovnih napak v postopku, za katerega je že po naravi stvari značilna velika občutljivost (npr. postopek pridržanja v psihiatrični organizaciji).

Pritožnica meni, da bi moralo prvostopenjsko sodišče presoditi, ali je bil njen zahtevek za revizijo postopka javnega naročanja utemeljeno zavrnjen ali ne. Preizkus protipravnosti pa ne more pomeniti izčrpne in podrobne analize izvedbe postopka javnega naročanja, primerjave dokazov in njihove ocene, kot to želi pritožnica. Če bi sledili njeni logiki, bi to povzročilo, da bi sodišče na enak način kot DRSC in DKOM presojalo pravilnost izbire v postopku konkretnega javnega naročila. Slednje v tem odškodninskem sporu, kjer se ugotavlja obstoj protipravnosti in ne pravilnost ravnanja državnih organov, ni njegova naloga.

O odločanju v nasprotju z izrecno zakonsko določbo bi bilo mogoče govoriti, če bi zakon izrecno in jasno urejal način uporabe določb o reševanju predhodnih vprašanj v postopkih javnega naročanja. ZRPJN pa prav nasprotno napotuje (ne na neposredno, ampak) na smiselno uporabo določb ZPP, kar pomeni uporabo določb v obsegu in na način, ki ustreza naravi pravnega razmerja, ki naj se z uporabo teh določb uredi. In prav to sta v postopku izbire najugodnejšega ponudnika storili DRSC in DKOM, ko sta se glede ugotavljanja obstoja spornih obveznosti izbranega ponudnika v svojih odločbah postavili na stališče, ki predstavlja eno od možnih razlag zakona, da v reviziji postopka javnega naročanja, ki temelji tudi na načelu hitrosti postopka, zadošča ugotavljanje verjetnosti obstoja sporne terjatve in da DKOM utemeljenosti sicer sporne terjatve ne more presojati namesto sodišča.

Izrek

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijana sodba.

II. Tožeča stranka krije sama svoje stroške pritožbenega postopka.

Obrazložitev

Odločitev sodišča prve stopnje in pritožba

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijano sodbo zavrnilo tožbeni zahtevek, da sta toženi stranki dolžni tožeči stranki nerazdelno plačati 12.988,09 EUR in 24.335,78 EUR, oboje z zakonskimi zamudnimi obrestmi od 12. 8. 2011 do plačila ter tožeči stranki povrniti njene pravdne stroške (I., II. in III. točka izreka). Sklenilo je še, da mora tožeča stranka toženi povrniti stroške postopka z morebitnimi zamudnimi obrestmi (IV. točka izreka).

2. Zoper sodbo je tožeča stranka vložila pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Pritožbenemu sodišču predlaga, da pritožbi ugodi in izpodbijano sodbo spremeni tako, da tožbenemu zahtevku v celoti ugodi, toženi stranki pa naloži, da ji povrne pravdne stroške. Podrejeno predlaga, da pritožbeno sodišče prvostopenjsko sodbo razveljavi ter zadevo vrne sodišču prve stopnje v ponovno sojenje.

3. Pritožba je bila vročena toženi stranki,1 ki nanjo ni odgovorila.

Utemeljenost pritožbe

4. Pritožba ni utemeljena.

Pravni okvir

5. Odškodninska obveznost države za ravnanje njenih organov (Direkcije Republike Slovenije za ceste,2 kot naročnika, in Državne revizijske komisije,3 kot organa nadzora nad zakonitostjo postopkov oddaje javnih naročil) ima podlago v 26. členu Ustave Republike Slovenije, po katerem ima vsakdo pravico do povrnitve škode, ki mu jo s protipravnim ravnanjem povzroči država, njen organ ali posameznik, za katerega odgovarja država. Za obstoj odškodninske obveznosti države morajo biti kumulativno izpolnjeni naslednji pogoji: protipravno ravnanje državnega organa, nastanek pravno priznane škode in vzročna zveza med protipravnim ravnanjem in nastalo škodo.

6. Pri presoji, ali je bilo ravnanje državnega organa protipravno, je treba izhajati iz narave njegovega dela. Tako je (tudi) odločanje upravnih organov v upravnih zadevah z vidika miselnega procesa podobno ali celo enako miselnemu procesu sodnika. In zato vsaka zmotna ugotovitev dejanskega stanja ali drugačna razlaga pravnega predpisa (tudi v teh primerih), tako po stališču sodne prakse,4 kot pravne teorije,5 še ne pomeni protipravnega ravnanja.

7. Tudi ustaljena sodna praksa6 s protipravnostjo ravnanja državnega organa razume le kvalificirano stopnjo napačnosti, ki se kaže zlasti kot: nerazumno odstopanje od jasnih določb materialnega prava in uveljavljene sodne prakse; neuporabo povsem jasne določbe zakona ali namerno razlago predpisa v nasprotju z ustaljeno sodno prakso zaradi pristranskosti; grobo kršenje postopka; opustitev ugotavljanja lastništva stanovanja, ki je v izvršbi predmet izvršbe; napake, ki so povsem zunaj okvira pravno še dopustnega dejanja (v smislu arbitrarnosti oziroma izdaje odločbe zunaj kakršnegakoli z zakonom predvidenega postopka); vrsto hudih postopkovnih napak v postopku, za katerega je že po naravi stvari značilna velika občutljivost (npr. postopek pridržanja v psihiatrični organizaciji).

Presoja pravilnosti izbire v postopku javnega naročanja

8. Na podlagi Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Ur. l. RS št. 78/1999 do 32/2009; ZRPJN)7 pravno varstvo ponudnikov v postopkih oddaje javnih naročil zagotavlja DKOM kot poseben, neodvisen in samostojen državni organ nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila (prvi odstavek 4. člena ZRPJN). Po končanem postopku pred DKOM pa je bilo neizbranim ponudnikom sodno varstvo, po tedaj veljavnih zakonskih določbah, zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (peti odstavek 23. člena ZRPJN).

9. Pritožnica meni, da bi moralo prvostopenjsko sodišče presoditi, ali je bil njen zahtevek za revizijo postopka javnega naročanja utemeljeno zavrnjen ali ne. Preizkus protipravnosti pa ne more pomeniti izčrpne in podrobne analize izvedbe postopka javnega naročanja, primerjave dokazov in njihove ocene, kot to želi pritožnica. Če bi sledili njeni logiki, bi to povzročilo, da bi sodišče na enak način kot DRSC in DKOM presojalo pravilnost izbire v postopku konkretnega javnega naročila. Slednje v tem odškodninskem sporu, kjer se ugotavlja obstoj protipravnosti in ne pravilnost ravnanja državnih organov, ni njegova naloga. Zato se sodišče prve stopnje tudi v tej zadevi utemeljeno ni ukvarjalo s presojo pravilnosti odločitev DRSC in DKOM kot takih, ampak se je osredotočilo na vprašanje,8 ali ravnanja DRSC in DKOM v obravnavanem postopku javnega naročanja ustrezajo pravnemu standardu protipravnosti ali ne.

10. Ne gre torej zato, da bi sodišče prve stopnje prezrlo tožničine navedbe in dokaze v zvezi z obstojem oziroma zapadlostjo terjatev obeh podizvajalcev do izbranega ponudnika, ustreznostjo referenc, pravno naravo delnega poplačila podizvajalčeve terjatve in oceno dokazov (in s tem poseglo v njeno pravico do izjave ali kršilo prosto dokazno oceno iz 8. člena Zakona o pravdnem postopku, od tu ZPP), ampak zgolj za to, da te navedbe in dokazi za odločitev o tožbenem zahtevku niso relevantni. Zato pritožnica tudi s pritožbenim sklicevanjem na predložena dokazila (dopis družbe S. d. o. o. z dne 2. 6. 2011, mnenje R. d. o. o., pojasnila z dne 20. 6. 2011 in drugo) ne more doseči ponovne dokazne ocene dokazov, izvedenih v revizijskem postopku, kot tudi ne ponovne presoje v revizijskem postopku zatrjevanih dejstev (zapadlost terjatve družbe S. d. o. o. do izbranega ponudnika, obstoj terjatve tožeče stranke do izbranega ponudnika, neustreznosti referenc).

11. Zato pritožnica sodišču prve stopnje neutemeljeno očita tudi opustitev izvedbe dokaza z zaslišanjem strank in prič in s tem smiselno kršitev pravice do sodelovanja v postopku iz 8. točke drugega odstavka 339. člena ZPP. Dokazni postopek je namreč namenjen temu, da se ugotovi resničnost pravno odločilnih dejstev. To, ali je sodni postopek, v katerem je tožeča stranka kot podizvajalka zahtevala plačilo svoje terjatve od izbranega izvajalca, tekel zaradi zavlačevanja slednjega ali zaradi dejanskega nasprotovanja obstoju terjatve, pa v tej pravdi, ki je osredotočena na presojo obstoja protipravnosti ravnanj državnih organov in ne na presojo pravilnosti njunih odločitev (in njune dokazne ocene), ni pomembno. Zato tudi dokazni postopek v tej smeri ni bil potreben in sodišče prve stopnje z zavrnitvijo dokazov ni storilo nobene procesne kršitve.

Presoja protipravnosti ravnanj

12. Pritožnica vidi v ravnanjih DRSC in DKOM „evidentne kršitve določil Zakona o javnem naročanju - 2 (predvsem njegovega 44. člena) in razpisne dokumentacije“. Svojega očitka v pritožbi ne konkretizira. Iz poteka postopka javnega naročanja pa izhaja ravno obratno - oba državna organa sta se v za to predvidenih postopkih opredelila do vseh bistvenih navedb tožeče stranke, dovolj izčrpno obrazložila bistvene dejanske okoliščine in pravna stališča, njuni zaključki pa so, tudi po presoji pritožbenega sodišča, tako življenjsko kot logično možni.9

13. Tako so bili v zvezi z zatrjevanim dolgom izbranega ponudnika do S. d. o. o. v revizijskem postopku obravnavani vsi tožničini očitki v zvezi z zapadlostjo dolga, odgovor in pojasnilo upnice ter dokazila izbranega ponudnika, ocenjeni vsi predloženi dokazi in obrazloženo stališče, po katerem sta izbrani ponudnik in S. d. o. o. z dogovorom odložila zapadlost terjatve tako, da terjatev na dan oddaje ponudbe v postopku javnega naročanja še ni zapadla. Tudi v zvezi z zatrjevanim dolgom izbranega ponudnika do tožnice sta DRSC in DKOM argumentirano obravnavali vse njene navedbe, zlasti stališče o nespornosti dolga, predloženo dokumentacijo, upoštevali pojasnila in dokazila izbranega ponudnika, se opredelili do dokazne vrednosti strokovnega mnenja R. ter na podlagi vsega tega zavzeli stališče, da tožnica ni uspela dokazati obstoja zapadle obveznosti izbranega ponudnika na dan oddaje ponudb. V določenem obsegu sta preizkusili obstoj zatrjevanega dolga v višini 980,32 EUR in ocenili, da ni verjetno, da bi dolg na dan oddaje ponudb res obstajal. DRSC je navedla, da dolg iz naslova zamudnih obresti pomeni, da je bila osnovna obveznost plačana, čeprav z zamudo, DKOM pa je tudi zavzela stališče, da (v postopku izbire najboljšega ponudnika) ne more namesto sodišča presojati utemeljenosti terjatve, ki je bila na dan oddaje ponudb sporna ter da bi lahko predstavljale podlago za izločitev ponudnika iz postopka javnega naročanja zgolj (nesporno) neplačane zapadle obveznosti izvajalca do podizvajalcev, nastale v predhodnih postopkih javnega naročanja. V zvezi s plačilom dela obresti v znesku 512,79 EUR z dne 27. 5. 2011 pa je DKOM navedla, da ni izkazano, na kaj se to plačilo nanaša, niti to plačilo ne more biti upoštevano zato, ker je treba upoštevati stanje na dan oddaje ponudbe, ko je bila terjatev (v celoti) sporna. Končno sta tudi v zvezi z ustreznostjo referenc navedli svoje stališče, da je treba pri presoji istovrstnosti upoštevati najpomembnejše sklope posameznih del oziroma specifične postopke ter tako obrazložili svoje razloge, zakaj predložena referenca izbranega ponudnika ustreza kriteriju iz razpisne dokumentacije. Takšno odločanje pa ni bilo ne samovoljno, ne v nasprotju z izrecnimi zakonskimi določbami.

14. Pritožnica vidi protipravnost ravnanj DRSC in DKOM tudi v tem, da samovoljno in v nasprotju z jasno zakonsko določbo nista ugotavljali obstoja zapadle terjatve kot predhodnega vprašanja, oziroma v tem, ker zaradi tega nista prekinili postopka izbire najugodnejšega ponudnika in čakali na pravnomočno sodno odločitev o obstoju te terjatve, čeprav jima to, po pritožničinem mnenju, nalaga smiselna uporaba 13. člena ZPP. Vendar njena pritožbena očitka samovoljnega odločanja in odločanja v nasprotju z izrecno zakonsko določbo nista utemeljena.

15. O odločanju v nasprotju z izrecno zakonsko določbo bi bilo mogoče govoriti, če bi zakon izrecno in jasno urejal način uporabe določb o reševanju predhodnih vprašanj v postopkih javnega naročanja. ZRPJN10 pa prav nasprotno napotuje (ne na neposredno, ampak) na smiselno uporabo določb ZPP, kar pomeni uporabo določb v obsegu in na način, ki ustreza naravi pravnega razmerja, ki naj se z uporabo teh določb uredi. In prav to sta v postopku izbire najugodnejšega ponudnika storili DRSC in DKOM, ko sta se glede ugotavljanja obstoja spornih obveznosti izbranega ponudnika v svojih odločbah postavili na stališče, ki predstavlja eno od možnih razlag zakona, da v reviziji postopka javnega naročanja, ki temelji tudi na načelu hitrosti postopka,11 zadošča ugotavljanje verjetnosti obstoja sporne terjatve in da DKOM utemeljenosti sicer sporne terjatve ne more presojati namesto sodišča. Svoje stališče sta utemeljili v za to predvidenem postopku, v katerem sta tudi odgovorili na bistvene navedbe tožeče stranke. Pritožnica pa tudi ne navaja, da bi o načinu reševanja predhodnih vprašanj v postopku javnih naročil pa (v času odločanja DRSC in DKOM) obstajala drugačna (ustaljena) sodna praksa ter da bi bila konkretna odločitev z njo v nasprotju. Zato o samovoljnosti oziroma arbitrarnosti njunega odločanja (tudi v tem delu) ni mogoče govoriti.

16. Iz razlogov izpodbijane sodbe je razvidno,12 da je sodišče prve stopnje obravnavalo vsa ravnanja DRSC in DKOM v zvezi z ugotavljanjem obstoja obveznosti izbranega ponudnika do obeh (nepoplačanih) podizvajalcev, pa tudi glede izpolnjevanja referenčnega pogoja, postavljenega v razpisni dokumentaciji, in presodilo, da njuna ravnanja ne predstavljajo takšne stopnje napačnosti, ki bi utemeljevala odškodninsko obveznost tožene stranke. V drugem delu 14. točke obrazložitve se je opredelilo glede uporabe določb ZPP v postopkih javnega naročanja, zato je neutemeljen tudi pritožbeni očitek, da prvostopenjsko sodišče ni presojalo zatrjevanih dejstev glede dolžnega ravnanja DRSC in DKOM v zvezi s smiselno uporabo določb ZPP. Prav tako pritožbeno sodišče ne najde nobene nelogičnosti v stališču prvostopenjskega sodišča, da to, da DKOM od izbranega ponudnika ni zahtevala dodatnih dokazil, ne ustreza pravnemu standardu protipravnega ravnanja. Iz konteksta celotne obrazložitve tega dela prvostopenjske sodbe13 namreč izhaja, da sodišče tej opustitvi ni pripisalo tolikšne stopnje protipravnosti, posledica katere bi bila odškodninska odgovornost države.

17. Ker ni izpolnjena že prva izmed predpostavk odškodninske obveznosti, ki morajo biti izpolnjene kumulativno, torej protipravnost ravnanj DRSC in DKOM, ostali pritožbeni očitki, s katerimi pritožnica napada ugotovitve o neobstoju vzročne zveze in ugotovitve o vrsti pravno priznane škode, za presojo utemeljenosti pritožbe niso bistveni. Zato sodišče druge stopnje teh navedb ni presojalo.14

Navidezna kumulacija tožbenih zahtevkov

18. Sodišče prve stopnje je v uvodu izpodbijane sodbe navedlo kot toženo stranko „1. Republika Slovenija, Ministrstvo za infrastrukturo in prostor, Direkcijo RS za ceste in 2. Republika Slovenija, Država revizijska komisija.“ Čeprav je sodišče zavrnilo tožbeni zahtevek za nerazdelno plačilo, pa na strani tožene stranke dejansko nastopa le ena toženka (Republika Slovenija). Tako tudi iz celotne obrazložitve izpodbijane sodbe jasno izhaja, da je sodišče prve stopnje z njo razsodilo o neobstoju odškodninske obveznosti Republike Slovenije za ravnanja njenih organov (DRSC in DKOM).

19. Zahtevka, ki ju je tožeča stranka postavila kot primarnega in podrednega sta, glede na navedeno ista, ne glede na to, da tožeča stranka s prvim zahteva plačilo odškodnine od „tožene stranke“, z drugim pa „nerazdelno od obeh toženih strank“. Iz vsebine tožbe namreč izhaja, da tožeča stranka z obema zasleduje isto posledico - od Republike Slovenije zahteva plačilo odškodnine za škodo, povzročeno z ravnanjem njenih organov. V takšnem primeru pa je lahko tudi kumulacija zahtevkov le navidezna. Ker ne gre za dva različna zahtevka, pritožbena očitka kršitev procesnega pravila o vrstnem redu odločanja o zahtevkih iz tretjega odstavka 182. člena ZPP in pravila odločanja v mejah zahtevkov iz 2. člena ZPP, ki naj bi ju prvostopenjsko sodišče storilo s tem, ko je odločilo o podrednem zahtevku, ne da bi prej zavrnilo primarnega, nista utemeljena.

Sklepno

20. Pritožbeni očitki torej niso utemeljeni. Izpodbijana odločitev prvostopenjskega sodišča, po kateri državnima organoma ni mogoče očitati protipravnosti, državi pa ne naprtiti odškodninske obveznosti, je pravilna in zakonita. Ker pritožbeno sodišče niti ob uradnem preizkusu sodbe ni zasledilo nobenih kršitev iz drugega odstavka 350. člena ZPP, je pritožbo zavrnilo in sodbo sodišča prve stopnje potrdilo, tako kot mu to nalaga določba 353. člena ZPP.

Pritožbeni stroški

21. V skladu s prvim odstavkom 165. člena in prvim odstavkom 154. člena ZPP je pritožbeno sodišče odločilo tudi o stroških, ki so nastali v pritožbenem postopku. Tožeča stranka, ki s pritožbo ni uspela, v skladu s prvim odstavkom 154. člena ZPP, sama krije svoje stroške pritožbenega postopka.

-------------------------------
1 Kot tako jo je v tožbi označila tudi tožeča stranka, čeprav je tožbo oblikovala tako, da je v uvodu navedla dve toženki in označila oba organa, na katera se ta odškodninski spor (vsebinsko) nanaša. Glede na celotno vsebino tožbe, obrazložitev sodbe in dejstvo, da je v postopku na prvi stopnji vseskozi sodelovalo Državno pravobranilstvo Republike Slovenije, kot zakoniti zastopnik države, ni dvoma, da je bilo vsem udeležencem postopka na prvi stopnji ves čas jasno na koga se tožba nanaša. Zato je pritožbeno sodišče napako v označbi tožene stranke popravilo samo, tako kot je razvidno iz uvoda te sodbe. Upoštevajoč določbo 76. člena ZPP, je v tej zadevi lahko tožena stranka le ena in to je Republika Slovenija.
2 Od tu DRSC, sedaj Direkcija Republike Slovenije za infrastrukturo.
3 Od tu DKOM.
4 Na primer odločbe VSRS III Ips 28/2011, III Ips 5/2014 in II Ips 200/2010.
5 Glej dr. Damjan Možina, v: Odškodninska odgovornost države, GV Založba, Ljubljana, 2015, stran 30 - 32.
6 Na primer sodbe VSRS II Ips 200/2010 z 9. 1. 2014., III Ips 5/2014 z 25. 3. 2014, VSLJ II Cp 1856/2016 z 14. 12. 2016.
7 ZRPJN se na podlagi drugega odstavka 82. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja še vedno uporablja za sodne postopke, povezane s postopki javnega naročanja, ki so se začeli pred 3. 7. 2011. V konkretnem primeru je zahtevek za revizijo z dne 2. 6. 2011.
8 Kot je razvidno iz 12. do 15. točke obrazložitve izpodbijane sodbe.
9 Glej tudi ugotovitve sodišča prve stopnje v 13. in 14. točki obrazložitve izpodbijane sodbe in vsebino obrazložitev obeh sklepov, izdanih v postopku javnega naročila, na prilogah B50 in B79 sodnega spisa.
10 Določba petega odstavka 3. člena ZRPJN.
11 To načelo je zapisano v 3. členu ZRPJN ter nadalje konkretizirano v raznih določbah tega zakona, tako npr. v 20. členu ZRPJN.
12 V točkah od 11. do 14. obrazložitve izpodbijane sodbe.
13 14. točka obrazložitve prvostopenjske sodbe.
14 Primerjaj prvi odstavek 360. člena ZPP.


Zveza:

RS - Ustava, Zakoni, Sporazumi, Pogodbe
Ustava Republike Slovenije (1991) - URS - člen 26
Zakon o pravdnem postopku (1999) - ZPP - člen 2, 182, 182/3, 339, 339/2, 339/2-8
Zakon o javnem naročanju (2006) - ZJN-2 - člen 44
Zakon o reviziji postopkov javnega naročanja (1999) - ZRPJN - člen 4, 4/1, 23, 23/5
Datum zadnje spremembe:
01.08.2018

Opombe:

P2RvYy0yMDE1MDgxMTExNDIwNTE3